Políticas basadas en evidencias, Políticas de seguridad

¿Es posible la estandarización estadística entre países?

Escrito por: Cecilia Samanes, miembro fundadora de RISE. Socióloga, profesora y analista de programación. Trabajó en el Ministerio de Seguridad de Argentina desde 2011 hasta 2022.

El presente artículo explica el proceso desarrollado en el marco del Mercado Común del Sur (MERCOSUR[i]) para la armonización de estadísticas criminales con un vasto y profundo intercambio y diálogo entre los Estados.

Vale destacar que se ha tomado como unidad de referencia la Clasificación Internacional de los Delitos con Fines Estadísticos (ICCS[ii]) de la UNODC[iii]. Esta clasificación se organiza en base a categorías conceptuales[iv] en base a 4 criterios: “ámbito normativo relacionado con el acto o hecho (protección de los derechos de propiedad, protección de la salud, etc.); objetivo del acto o hecho (por ejemplo, persona, objeto, entorno natural, Estado, etc.); gravedad del acto o hecho (por ejemplo, actos que causan la muerte, actos que causan daño, etc.); medio utilizado en la comisión del acto o hecho (por ejemplo, mediante la violencia, amenaza de violencia, etc.)” (ICCS, 2015, 13).

Antecedentes

Sobre la base del “Acuerdo Marco sobre Cooperación en Materia de Seguridad Regional entre los Estados Partes del Mercosur y estados Asociados”[v], en el año 2012 se dictó la declaración de Buenos Aires, en la que se estableció el “compromiso de crear un sistema de indicadores consensuados sobre el delito y la violencia” entre los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR “a partir de la definición de criterios y procesos orientados a la calidad de la producción de información sobre violencia y delito en el ámbito del MERCOSUR”. En función de este objetivo se comprometieron a conformar un grupo de trabajo[vi] con la misión de consolidar un mínimo de indicadores estandarizados sobre violencia y delito para la región, tomando en cuenta los sistemas y metodologías desarrollados en otras instancias multilaterales de las que participan los Estados del MERCOSUR; promover un perfil profesional como gestor de información y análisis criminal; y “designar un órgano de competencia en materia de gestión y estadística delictiva”.

Armonización

La experiencia de Argentina en el proceso de evaluación de calidad estadística del Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC)[vii] resultó de particular utilidad a la hora de transferir capacidades aprehendidas a la tarea iniciada en el seno del MERCOSUR.

Y, en virtud de la Declaración de Buenos Aires y anclada en la experiencia de gestión de la calidad estadística del SNIC, Argentina impulsa la tarea de armonización de los registros criminales de los países del MERCOSUR. En primer lugar se identificaron algunos obstáculos dada la imposibilidad de realizar comparaciones de datos delictuales, incluso los reportados a la ONU y publicados en el sistema Surveys on Crime Trends (CTS – Encuestas sobre Tendencias Criminales) así como la diferencia entre países unitarios que cuentan con sistemas únicos de registros delictuales en tanto que en los países federales, como Brasil o Argentina, la posibilidad de estandarizar la registración depende de negociaciones entre sus estados o provincias dada la autonomía con que cuentan los gobiernos federales.

Estas diferencias entre los Estados se pueden agrupar en tres dimensiones: a) Legales, que incluyen diferencias formales en cuanto a la conceptualización normativa de cada tipo delictivo y las informales en cuanto a los criterios de aplicación y prácticas jurídicas; b) Estadísticas, que incluye las reglas de conteo y sostenimiento a lo largo del tiempo y también, las formas de recolección, producción y aplicación (políticas públicas) de esa información; y c) los eventos delictuales objetivos que implica la estructura de oportunidades para delinquir de acuerdo al territorio, probabilidad de detección, propensión a denunciar.

A partir de estas premisas se presentaron en el GTE de Seguridad Ciudadana algunos objetivos a trabajar:


Al interior de un mismo Estado una clasificación uniforme de delitos basados en los códigos jurídicos facilita el análisis comparado de datos además del intercambio de información entre las distintas instituciones del sistema policial y de justicia penal. Por otra parte, a nivel regional, las definiciones y clasificaciones armonizadas son necesarias para la comparabilidad de los registros y para analizar tendencias regionales.

En este sentido se reconoció como necesario identificar:

  • Las formas y las prácticas de la registración de los datos y los cálculos con que se presenta la información.
  • La diversidad de fuentes de datos que responden a la especificidad de cada Estado, en tanto federales o unitarios.
  • Los registros criminales asociados a los códigos penales propios de cada Estado.

Pero además era necesario:

  • Construir una herramienta que permitiera la relación de correspondencia delictual dadas las particularidades de cada Estado.
  • Promover la voluntad de compartir la información necesaria para construir esa herramienta.
  • Fortalecer un compromiso de una tarea colaborativa entre los Estados.

En el trabajo realizado entre junio de 2018 y mayo de 2021, se pudo establecer la relación entre las conceptualizaciones normativas los tipos penales y las formas de medir y el cálculo de algunos tipos delictuales utilizados por cada Estado Miembro y Asociado del MERCOSUR.

La Clasificación Internacional de los Delitos con Fines Estadísticos (ICCS) de la UNODC sirvió de unidad de referencia para establecer una correspondencia entre los países. La ICCS define conceptualmente “categorías” de hechos con subtipos teniendo en cuenta el evento, el comportamiento de las personas involucradas y otros elementos como la concomitancia delictual[viii] y además establece claramente inclusiones y exclusiones para cada categoría y subcategoría. Se podría graficar de la siguiente manera:

Clasificación Internacional de los Delitos con Fines Estadísticos (ICCS)

En virtud de estos fundamentos se creó una comparación entre las definiciones del código penal de cada Estado y también se establecieron los alcances para los registros estadísticos.

Resultados obtenidos

Durante el proceso descripto surgió claramente la imposibilidad de alcanzar una estandarización dadas las dificultades concretas detectadas, que se describen más adelante entre los hallazgos, como son las diferencias sustanciales en las normativas locales y, sobre todo, en la forma de reportar los delitos en los sistemas estadísticos, más allá de las especificidades de Estados federales o unitarios.

Es por ello, que se tornó imprescindible enfocarse primero en una etapa de diagnóstico y armonización de los conceptos delictuales utilizados en el código penal de cada Estado para, en el futuro, poder colaborar en la elaboración e interpretación estadística mediante la utilización de conceptos, unidades y terminología comunes que haría que los procesos de toma de decisiones fuesen más eficientes y los resultados obtenidos más precisos dentro del MERCOSUR.

Entendiendo la armonización en tanto correspondencia, se trabajó en identificar esas particularidades conceptuales con el fin de hallar las similitudes entre los Estados, y de estos con la Clasificación Internacional, de forma tal que los criterios utilizados en el conteo estadístico concurran a un mismo fin de definir y medir de forma más homogénea y comparable posible.

Con el relevamiento[ix] llevado a cabo en la primera etapa, se revisaron los sistemas nacionales de registración estadística y las fuentes de datos para cada Estado:

  • Argentina: el Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), fuente policial de cada jurisdicción, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las cuatro Fuerzas Federales y fuentes judiciales en algunas jurisdicciones.
  • Brasil: el Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisional e sobre Drogas – SINESP, de base policial, aunque el Sistema Nacional no está implementado en todos los Estados Federados.
  • Paraguay: Sistema de Información Policial Marandu, con fuente policial.
  • Uruguay: Sistema de Gestión de Seguridad Pública que integra denuncias judiciales con fuentes policiales.
  • Estado Plurinacional de Bolivia, ha participado en completar la mayoría de los delitos, pero no identificó su sistema estadístico.Chile: el Centro de Estudios y Análisis del Delito, utilizan un Código Único de la Corporación Administrativa del Poder judicial para identificar los delitos para fines administrativos y estadísticos.

Los enriquecedores intercambios realizados a partir del análisis riguroso y meticuloso de los tipos delictuales, en las reuniones del GTE Seguridad Ciudadana, facilitaron alcanzar algunos hallazgos interesantes:

  • Se pudo determinar la complementariedad entre registros policiales y judiciales en algunos Estados, es un aspecto importante que hace a un certero conteo de datos.

  • Los tipos delictuales más complejos de revisar fueron los de muertes violentas por las diferencias en la inclusión en los registros (considerando los homicidios dolosos, muertes dudosas, todo tipo de muerte no natural), las desapariciones y el de terrorismo dado que ninguno de los Estados establece una definición conceptual clara. Esta dificultad influye directamente de manera negativa en una registración de calidad.

  • Existe una falta de identificación que establezca las causales de muerte violenta en los eventos de “muerte dudosa” en los registros policiales (equivalente a “Eventos de intención no determinada” en las muertes por causas externas de acuerdo a los registros de Salud de Argentina[x] basado en la clasificación internacional CIE-10[xi]) esta indeterminación implica una alta subregistración para la estadística criminal.

  • Con respecto a desapariciones, Uruguay es el único país que realiza un conteo de estos tipos delictuales, mientras que Argentina, Brasil y Bolivia no registran en sistemas ni se incluyen en el conteo estadístico en tanto desaparición, solo se registra en caso que se determine la muerte consumada. Paraguay, por su parte, lo incluye en la sección ICCS de “actos que causan daños o que tienen la intención de causar daños a las personas”.

  • Con respecto a homicidio doloso existe coincidencia entre los países que son las muertes ocasionadas con intención de matar, dejando en claro que si no hay dolo se registra en muertes no intencionales, en concomitancia con la Clasificación Internacional de UNODC. Asimismo, todos los países comparten que para la investigación judicial se toma en cuenta el contexto y modalidad de la descripción específica de homicidio doloso, dado que las características y circunstancias del delito implica agravantes o atenuantes al momento de calcular la pena a aplicar. Si se identificaron diferencias en cuanto al conteo:
    • Argentina, Paraguay y Uruguay incluyen femicidios, asesinato y crímenes violentos.
    • Para Bolivia la emoción violenta implica un análisis específico desde el aspecto punitivo y no lo incluyen en el conteo de homicidio doloso.
    • Brasil no incluye los homicidios ejecutados por sus fuerzas policiales o militares considerando, incluso en sus códigos penales, que son “en cumplimiento del deber”, este aspecto es central dado que no permite una comparabilidad estadística.
    • Bolivia expresa que la emoción violenta implica un análisis específico desde el aspecto punitivo y no lo incluyen en el conteo de homicidio doloso. El resto de los países indican que si no hay dolo se registra en muertes no intencionales.

  • Se identificó que la información estadística es presentada por todos los Estados de acuerdo a los estándares internacionales utilizados, compartiendo la forma de medición en base a  tasas y cantidades de hechos delictuales y/o personas en un período de tiempo y población de ese territorio en análisis, donde:
  • Cantidad = total de hechos o personas involucradas en un período y territorio determinado.
  • Tasa = (Cantidad de hechos o personas involucradas / Población) * 100000 habitantes.

Por último, es destacable, que en esos años Paraguay y Uruguay comenzaron el proceso de evaluación de la calidad estadística con UNODC e INEGI a partir de la experiencia Argentina.

Conclusiones y desafíos

Para alcanzar aquellos objetivos firmados en 2012, al finalizar la tarea de diagnóstico y armonización se propuso continuar con algunas líneas de trabajo:

  • En principio publicar y difundir la síntesis alcanzada en las páginas oficiales de los Estados Parte y Asociados, así como en la página de la UNODC y del propio MERCOSUR.
  • Promover que la sistematización elaborada se constituya como instrumento de referencia con relación a las estadísticas criminales permitiendo reflexionar sobre políticas de prevención del delito y las violencias regionales que atiendan a las diferencias y similitudes señaladas.
  • Finalmente, en 2022, año en que se cumplieron los 30 años de la creación del MERCOSUR, las autoridades políticas de seguridad e interior ratificación la necesidad de profundizar esta tarea con la meta de alcanzar una estandarización estadística entre Estados, no solo de hechos delictuales sino de los distintos registros administrativos.

Aun cuando haya Declaraciones políticas en el MERCOSUR, por ahora queda inconclusa la respuesta al cuestionamiento del título porque es complejo la estandarización estadística entre países dado que depende de varios factores que exceden a lo técnico. El principal factor es la decisión política de los Gobiernos de turno de implementar los acuerdos firmados, comprender la necesidad de buscar los puntos de contacto en las registraciones y conceptos de manera de generar planes glocales para prevenir los delitos y sus causalidades desplazando la observancia sobre las personas que delinquen. Podemos decir que el diagnóstico y armonización estadística en el MERCOSUR abre una condición de posibilidad.


[i] El MERCOSUR se compone de Estados partes: República Argentina, República Federativa del Brasil, República del Paraguay y República Oriental del Uruguay; y los Estados asociados: Estado Plurinacional de Bolivia, República del Ecuador.

[ii] https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/crime/ICCS/ICCS_SPANISH_2016_web.pdf

[iii] La ICCS consta de 11 categorías conceptuales que define las acciones delictuales en aspectos muchos más amplios que exclusivamente el bien jurídico dañado y la persona victimaria.

[iv] 1. Actos que causan la muerte o que tienen la intención de causar la muerte; 2. Actos que causan daños o que tienen la intención de causar daños a las personas; 3. Actos lesivos de naturaleza sexual; 4. Actos contra la propiedad que entrañan violencia o amenaza de violencia contra las personas; 5. Actos contra la propiedad solamente; 6. Actos que conllevan el uso de sustancias psicoactivas u otras drogas; 7. Actos que conllevan fraude, engaño o corrupción; 8. Actos contra el orden público, la autoridad y las disposiciones del Estado; 9. Actos contra la seguridad pública y la seguridad del Estado; 10. Actos contra el entorno natural; y 11. Otros actos delictivos no clasificados en otra parte.

[v] http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/dec1606s.pdf

[vi] Se propuso crear un grupo de trabajo Ad Hoc dentro del Grupo de Trabajo Especializado Seguridad Ciudadana que se ocupa de intercambiar experiencias en políticas de seguridad comunitaria.

[vii] En el año 2018 la estadística oficial de Argentina –SNIC- obtuvo la máxima calificación a la calidad estadística. Evaluación realizada por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México como entidades internacionales expertas en gestión estadística y que gozan de gran respeto por su trabajo.

[viii] Según describe el manual ICCS bajo el acápite “II. Principios utilizados en la Clasificación Internacional”

[ix] Se ha publicado un informe en la Revista MERCOPOL disponible en https://www.gov.br/mj/pt-br/acesso-a-informacao/atuacao-internacional/foros-e-redes/revista-mercopol-ndeg12-edicion-especial-argentina-1.pdf

[x] http://www.deis.msal.gov.ar

[xi] A partir de la información del año 1997 las causas de muerte se codifican según la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud – Décima Revisión (CIE-10). https://iris.paho.org/bitstream/handle/10665.2/6282/Volume1.pdf

Foto de Fondo creado por jcomp – www.freepik.es

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