Políticas de segurança, Publicação RISE

Os limites das políticas de segurança pública: análise de três experiências de segurança urbana

Este documento é uma síntese do debate da sessão plenária RISE 15-02-2022 baseada em apresentações de Gonzalo Garate1, Franz Vandershueren2 e Beatriz Elena Hernández Chaverra3 e conclusões de Amadeu Recasens4.

A RISE propõe a continuação das nossas reuniões de diálogo aberto sobre diferentes aspectos da segurança, tais como a reunião sobre «a questão dos dados estatísticos». Nesta nova sessão plenária, com base na análise de três experiências de segurança urbana, gostaríamos de considerar «os limites das políticas de segurança pública«.

A insegurança está persistente e problematicamente presente nas nossas sociedades. Contudo, as políticas e modelos de segurança hegemónicos contribuem para agravar a situação. 

A inovação nas políticas de segurança envolve, entre outros elementos, a construção de políticas de segurança que vão além do populismo punitivo e do prevencionismo táctico, que visam neutralizar as causas da insegurança, numa perspectiva transversal em termos dos actores e do âmbito das políticas públicas a mobilizar, e que colocam os cidadãos no centro, tanto em termos de atenção às vítimas e de respeito pelos seus direitos, como para promover o seu envolvimento real nas diferentes fases de concepção, implementação e avaliação das políticas de segurança pública.

Existem experiências de implementação de políticas de segurança a nível local ou estatal que, com diferentes graus de consolidação, integraram (ou tentaram integrar) elementos inovadores nas políticas de segurança. Com base na análise de três experiências concretas, nesta plenária RISE convidamo-lo a desvendar os elementos estruturantes das políticas concretas e os limites que a sua implementação apresentou na prática, com o objectivo de compreender como abordar as políticas de segurança a partir de espaços alternativos e inovadores.

Relatório Gonzalo Gárate: «O modelo de reforma da polícia em Madrid».

Em 2015, Ahora Madrid, um partido de esquerda que surgiu dos movimentos sociais, lidera o governo municipal de Madrid após 25 anos de governos de direita. O ajuste entre o novo governo e a maior força policial municipal em Espanha tem sido complicado desde o início da legislatura. 

No âmbito do programa municipal transversal «Madrid Ciudad de los cuidados» (Cidade de Cuidados de Madrid), estão a ser promovidas diferentes linhas de reforma do modelo de segurança e da polícia, tal como estabelecido no Plano Director da Polícia Municipal de Madrid. As principais:

– Implementação de um modelo de trabalho baseado na prevenção e no trabalho multidisciplinar (com assistentes sociais, oficiais de medição, etc.).

– Co-produção da segurança através da articulação de mesas de diálogo entre os cidadãos e a polícia. 

– Implementação de acções para reforçar os direitos, com a criação de uma unidade de gestão da diversidade policial (para combater a discriminação, crimes de ódio, etc.) e a implementação do programa PIPE (programa para uma identificação policial eficaz) destinado a evitar a caracterização étnica.

– Estabelecimento de um comité de ética, à semelhança do que existe na polícia britânica.

– Redução das unidades centrais de intervenção com funções de controlo de motins.

Durante o mandato municipal, que não foi renovado nas eleições municipais seguintes, alguns aspectos da reforma, para os quais a polícia foi mais favorável, foram implementados, tais como uma certa abordagem preventiva e transversal dos problemas. Foi dada formação neste sentido e foi possível aumentar o número de assistência e intervenções preventivas, em oposição às acções meramente reactivas. Por outro lado, as estratégias de co-produção não puderam ser implementadas. A unidade de gestão da diversidade, que ainda está em funcionamento, foi também implementada com sucesso. Por outro lado, a criação do comité de ética, que não viu a luz do dia, e o programa PIPE gerou mais resistência.

Uma das principais conclusões retiradas desta experiência é que é muito difícil implementar e incorporar a mudança cultural numa organização policial num período de tempo tão curto. Imbuindo a polícia com a lógica do cuidado também requer a transformação da comunidade para que a procura surja da comunidade.


Apresentação por Franz Vandershueren: «Inovações nas políticas de segurança urbana na América Latina».

Investiga diferentes modelos de policiamento nos países da América Latina. De uma perspectiva que reconhece as grandes desigualdades existentes nas populações.

A síntese apresentada baseia-se no estudo de alguns municípios do México, nas intervenções dos Carabineros no Chile e da nova polícia da Cidade Autónoma de Buenos Aires, na Argentina.

Nessas cidades, o crime organizado afecta profundamente o tecido social, especialmente em populações altamente vulneráveis, uma vez que o crime aprofunda a fragmentação social e gera conflitos interpessoais devido à insegurança.

Um elemento tido em conta é a competição entre as forças de segurança privadas, que coexistem e superam em número as forças de segurança públicas.

Estas cidades podem ser classificadas, através de tipos ideais, como se segue:

  • Bairros bem situados, das pessoas economicamente mais ricas, tais como os condomínios fechados;
  • Os bairros normais, que são de classe média, onde a segurança pública está mais ou menos bem desenvolvida;
  • Bairros vulneráveis e bairros de violência crónica, são a maioria e têm as mais altas taxas de criminalidade, onde a segurança pública funciona de forma fraca.

Nos bairros de violência crónica, o crime gera um tecido social fragmentado, onde o capital social perverso e a corrupção têm hegemonia sobre o território. É portanto necessário reconstruir os laços comunitários.

Embora existam várias perspectivas para uma mudança na abordagem municipal à segurança, em geral falharam. As cidades mais avançadas tentaram reformas policiais medíocres e infrutíferas.

As suas propostas e áreas de abordagem para a segurança pública são alargadas a todos os cidadãos:

1. As cidades estão a passar da segurança dos cidadãos para a segurança humana.

2. A polícia deve passar da legalidade para a legitimidade.

3. A prevenção deve visar a resiliência da comunidade a nível da vizinhança.

A fim de passar da segurança dos cidadãos para a segurança humana, a ênfase deve ser colocada na gestão de múltiplas vulnerabilidades individuais e não apenas na focalização no crime. Valorizando os espaços públicos para o gozo das pessoas como um espaço de diversidade e convivência. Centrando-se no trabalho sobre e com as minorias e grupos vulneráveis, e não apenas na criminalidade de rua.

Organizar o policiamento comunitário, com base em critérios de avaliação que tenham em conta a geração de confiança, a identidade profissional do policiamento comunitário e a capacidade de reforçar a resiliência da comunidade. Implica uma perspectiva de co-produção de segurança entre a polícia e a sociedade civil.

A abordagem de resiliência comunitária implica trabalhar nos bairros, tendo em conta os diferentes contextos de vizinhança, especialmente nos dois últimos grupos (bairros vulneráveis e cronicamente violentos). Esta tarefa deve respeitar os tempos de cada território, com um planeamento que inclua um mapa de vizinhança e a procura de uma governação territorial com eficácia colectiva, gerando uma aliança com a polícia, dando o tempo necessário para reforçar a confiança mútua e a vontade de intervir em conjunto para construir o bem comum.

É portanto essencial ir além da segurança pública tradicional, que se concentra exclusivamente na criminalidade e, desta forma, favorece sobretudo os cuidados das classes mais abastadas. 

Como alternativa, a segurança humana permite abordar o problema de uma perspectiva de segurança múltipla, do ponto de vista do município, da educação, por outras palavras, dos vários aspectos da vida humana.

A pandemia exacerbou a crise de segurança humana, mas ao mesmo tempo foram desenvolvidas propostas que lidam lentamente com a reconstrução do tecido social.


Relatório de Beatriz Elena Hernández Chaverra: «Experiencia en Medellín programa de seguridad con base comunitaria».

É apresentada a experiência da cidade de Medellín durante a administração de Anibal Gaviria em 2015. O principal objectivo da política de segurança pública era o respeito pela vida face à situação de homicídio, com uma média de um jovem a ser assassinado a cada 6 horas, com idades compreendidas entre os 14 e os 28 anos.

Com base no plano de desenvolvimento como primeiro instrumento da política, foram criados o Plano Global de Segurança e Coexistência, o plano de prevenção das violações dos direitos à vida e integridade e os instrumentos territoriais de intervenção.   

A abordagem de governação com liderança tinha estratégias tais como trabalhar em coordenação com diferentes organizações, lideradas pelo comité do governo local. Do mesmo modo, foi promovida a formação da comunidade para o exercício da supervisão cidadã.

A nível local, existem certas limitações e desafios que surgiram na implementação da política e planos de segurança:

A redução dos homicídios foi conseguida, mas o roubo e a insegurança das pessoas aumentaram. Houve um momento em que os homicídios diminuíram mas os desaparecimentos aumentaram. Para não aquecer os territórios, as pessoas já não são assassinadas, elas desaparecem. Os desaparecimentos eram conhecidos através das redes sociais, as fotos dos jovens desaparecidos. Há casos que, de acordo com a comunidade, são conhecidos onde se encontram, em territórios isolados onde as autoridades não vão ou não são notificadas.

Desconfiança entre as comunidades e a polícia. Falta de confiança na polícia por causa das suas acções. Há uma percepção de que a polícia não gera segurança.

A implementação de estratégias no território é diferente porque as comunidades participam com medo, por exemplo as mulheres estão a contribuir com instrumentos, mas tiveram de as camuflar sob códigos para criar instrumentos para estratégias de intervenção.

Os feminicídios aumentaram. Os programas para as mulheres têm-se mantido generalizados. As mulheres não são mencionadas nos outros planos.

As medidas não são eficazes, as vias de cuidados são muito precárias, não há garantias de acesso à justiça.

É difícil chegar aos locais onde as queixas são apresentadas porque estão longe das casas.

É muito difícil tirar as mulheres de casa para que elas possam participar.

Um acontecimento grave tem de acontecer para que a violência de assédio sexual seja investigada; não há garantias.

Em questões de paz, existem programas que lidam com a deslocação mas não há articulação.

A desconfiança também é percebida com as instituições. As comunidades não acreditam nas instituições porque demora mais tempo para a pessoa apresentar uma queixa do que para a autoridade dizer ao grupo armado que foram denunciadas.

Extorsão. Por exemplo, os grupos armados têm o controlo do cesto do mercado familiar, um carrinho de ovos de uma empresa de distribuição nunca mais entrou na comuna. Eles vão ao distribuidor, abastecem os comerciantes e obrigam-nos a comprar. Assumiram as areperías e iniciativas que surgem como empreendimentos comerciais, cobram pelas vacinas e conseguem assumir ou ficar com os diferentes empreendimentos, deslocando as famílias que tinham o empreendimento.

Também cobram pela distribuição de gás, pelos quadrados de microtráfico em cada esquina, e pela manipulação de alimentos. Cobram às famílias pela vacina de segurança chamada la vigilada, que faz parte do seu financiamento, e noutras comunidades cobram às empresas para comprar produtos como tamales e arroz doce.

Nas lutas de rua, por exemplo, se dois jovens lutam, cobram-lhes multas, acusam-nos de armas ou munições, se não lhes dão a arma, perguntam-lhes quanto vale a arma porque se vão comprar a arma ou perguntam noutro território, acusam-nos de estar com outro grupo armado. Estas são outras formas de financiamento.

Com o grupo de conflito e violência do Observatório de Segurança Humana da Universidade de Antioquia, a participação da comunidade e os processos de advocacia foram alcançados.


Síntese RISE da reunião, por Amaudeu Recasens.

Antes de mais, gostaria de agradecer a todos os que participaram nesta sessão, Gonzalo, Franz, Beatriz e aos que fizeram perguntas muito interessantes, sublinhando que todas as intervenções estão em linha com o que é a RISE.

Em que sentido? No sentido de que quando a RISE foi fundada, havia um défice de políticas públicas a partir de uma corrente de pensamento, chamemos-lhe, esquerdista, progressista. Portanto, isto só poderia ser feito se um corpo conceptual fosse realmente criado a partir desta esquerda, mas ao mesmo tempo, sim e só se houvesse a capacidade de o aplicar na rua, na vida quotidiana. Ou seja, se houver capacidade para gerar, programar, aplicar e avaliar as políticas de segurança pública da nossa perspectiva. Neste sentido, as apresentações têm sido neste sentido.

As experiências de Gonzalo são semelhantes às de diferentes cidades espanholas, como Barcelona, La Coruña, Saragoça, entre outras, em governos muito semelhantes onde esta mudança foi realmente promovida, com as luzes e sombras que ele descreveu. Pela sua parte, Franz, a partir de um quadro geral, que era muito pertinente e muito necessário, levantou a questão da segurança humana com base em múltiplos exemplos e introduziu algo, que Beatriz aprofundou depois, que estamos a falar a partir de quadros diferentes (sociais, culturais) embora estejamos unidos por uma língua, estamos unidos por um amor, mas estamos a falar a partir de quadros diferentes que devem ser entendidos como tal, a fim de podermos estabelecer denominadores mínimos comuns.  Finalmente, Beatriz levantou uma situação de rua, um problema vívido, que é exactamente o que a RISE também está a tentar compreender para não permanecer em espaços intelectuais ou académicos.

Ele sublinha quatro conceitos, quatro pontos a destacar da visão particular de Amadeu, pelo que não há neutralidade nesta síntese, diz que «vou pegar nos pontos que entendi serem do meu interesse e também, em parte, da RISE».

Ele refere-se à transversalidade da prevenção. Esta ideia de transversalidade ligada à ideia de prevenção. Esta gestão de múltiplas vulnerabilidades e múltiplos grupos que os três oradores mencionaram. As vulnerabilidades de grupos de pessoas, como as mulheres, tal como sublinhado por Beatriz, as vulnerabilidades mencionadas por Franz (o conceito de Zaffaroni do crime de carregar o próprio rosto), a ideia de selectividade na escolha das pessoas a serem controladas pela polícia.

O segundo ponto a destacar é esta ideia de espaço público como um espaço de cidades, deste espaço onde as coisas acontecem, desta agora, deste lugar onde há urbanismo, deste território onde há poder. Estes jogos são importantes.

O terceiro aspecto, levantado pelos três oradores, é a questão da resiliência e da co-produção de políticas. Esta é uma preocupação para a RISE: esta ideia de não deixar que as políticas sejam feitas por aqueles que estão no poder, muito menos deixar que as políticas sejam feitas pelo crime organizado. O crime organizado é de interesse para muitos dos presentes, razão pela qual é necessário concentrar-se nestas novas economias da criminalidade que afectam a economia da segurança. Este é um tópico interessante para revisitar no futuro.

Finalmente, a ideia de que temos de trabalhar com planos, pela primeira vez estamos a pensar nisto e é importante. A ideia de fazer planos para as cidades, de fazer planos para a polícia, de tentar estabelecer linhas de trabalho que nos permitam avançar com um conhecimento razoável do que está a ser feito, e não simplesmente saltar para a rixa como normalmente se faz, ou reagir, como muitas vezes acontece nas políticas públicas. Este aspecto é sublinhado por Gonzalo, Franz e Beatriz. Queremos saber o que funciona e o que não funciona. Porquê? Porque é uma forma de identificar os problemas e uma forma de começar a saber onde eles precisam de ser resolvidos.

Foi identificado que existem muitos casos de rejeição por parte da polícia. Esta divisão entre a polícia e os cidadãos, os italianos chamavam-lhe Corpus Separate nos anos 50, esta ideia de que são corpos separados da sociedade. É necessário introduzir estas ligações, mas como podem elas ser reintroduzidas a um cidadão que não gosta da polícia? Quando a polícia, em muitos casos, mostra traços de corrupção que devem ser erradicados. Esta rejeição, acredita Amadeu, não é tanto da polícia, mas da sua forma de fazer as coisas, da sua forma corporativa de trabalhar, razão pela qual existe a necessidade de um novo modelo de segurança, um novo modelo policial que seja diferente do corporativismo.

Ele explica que «o problema da polícia, e já me ouviram dizer isto algumas vezes, é que a polícia não é profissional, ainda é um grémio, não adquiriu o estatuto de uma profissão, ainda é um grémio. E nesta guilda não há apenas os problemas de corrupção e de negligência ética, que também sublinhámos com a nossa necessidade de ir para códigos de ética», e ele continua porque «esta polícia corporativa quer trabalhar o menos possível e com o mínimo de inconveniência possível. E nesse sentido, os direitos humanos são um incómodo, não os deixam trabalhar à vontade. Portanto, é um problema que eles queiram trabalhar o menos possível, com o máximo conforto e eficiência possíveis».

Nesta reunião, foi proposta formação, maiores esforços para mais prevenção e menos repressão em termos do modelo policial, pode-se dizer que esta nova profissão deve basear-se em códigos de ética, comités de ética de valores e, sobretudo, numa questão importante, que Franz salientou, é a questão da cultura. Todos o disseram: a questão da cultura policial.

A cultura policial não pode ser alterada a curto prazo, nem é útil atacar directamente a cultura, porque depois gera mais resiliência por parte da polícia, mas é essencial mudar organizações e funções que vão ao ponto de mudar a cultura. Mas requer um movimento a muito longo prazo e isso significa gerar espaços, como disse Beatriz, também de confiança, de eficácia e, como Gonzalo sublinhou, a polícia não o pode fazer sozinha. Esta mudança não pode ser feita apenas pela polícia, mesmo que o desejassem. Por conseguinte, a polícia e a comunidade têm de se reconhecer mutuamente. Eles têm de fazer esta co-produção, este conhecimento do ambiente social e reconhecer as vulnerabilidades.

Para conseguir estas mudanças, que já foram destacadas por Gonzalo, Franz e Beatriz, há tarefas a longo prazo e há também necessidade de articular com tarefas a curto prazo porque são necessárias mudanças no imediato.

Amadeu salientou uma vez mais que as apresentações estavam em plena consonância com o movimento fundador da RISE e, por conseguinte, considerou que, como organização «estamos muito gratos aos que falaram e aos que participaram neste plenário».

Concluiu encorajando-nos a continuar a trabalhar neste sentido, a continuar a apoiar este compromisso que já está a tomar forma e a manter este desejo de mudança nas políticas de segurança pública «de uma perspectiva progressista, de esquerda, ou o que quer que lhe queiram chamar. Muito obrigado a todos».

  1. Gonzalo é licenciado em Sociologia pela Universidade Complutense de Madrid. Tem estado envolvido em movimentos sociais na cidade desde finais dos anos 90, principalmente os ligados aos centros sociais auto-geridos e ao ambiente universitário. Começou a trabalhar em entidades ligadas à economia social e solidária, trabalhou também no jornal Diagonal, predecessor de El Salto e mais tarde fez parte da equipa que acompanhou o conselheiro para a Saúde, Segurança e Emergências no governo da Câmara Municipal de Madrid em 2015. Posteriormente, trabalhou como técnica de participação em processos com jovens.
  2. Franz é um académico. A sua investigação centra-se nas políticas de segurança urbana. Doutoramento em Sociologia, Universidade de Paris. Director do Centro de Segurança Urbana e do Mestrado em «Prevenção, Segurança Urbana e Polícia Criminal» e docente na Universidade Alberto Hurtado. Consultor e consultor internacional para várias cidades e governos, bem como para as Nações Unidas e organizações internacionais sobre as questões de segurança dos cidadãos, prevenção e reforma da polícia. Antigo coordenador e fundador do programa das Nações Unidas «Cidades mais seguras» (1995-2001) e consultor da UN-HABITAT «Safer Cities Global Network». (2012-2021). Autor de várias publicações sobre o tema da segurança e prevenção do cidadão. Membro da Unidade de Coordenação da Reforma dos Carabineros de Chile (2021).
  3. Beatriz é uma pesquisadora comunitária. Experiência no programa de segurança baseado na comunidade de Medellín. Mulher feminista popular em construção diária, membro do Observatório de Segurança Humana de Medellín, que pesquisa conflitos e violência, ligada à Universidade de Antioquia, membro da coordenação de mulheres da região nordeste de Medellín, artesãs da vida, construtoras da paz e de vários processos de mulheres que trabalham na prevenção da violência de gênero.
  4. Amadeu é um membro fundador da RISE. Especialista em assuntos de segurança e polícia, é doutor em direito pela Universidade de Barcelona e possui um diploma superior em criminologia pelo Instituto de Criminologia da Universidade de Barcelona, e foi diretor geral de Modernização da Administração da Generalitat de Catalunya de novembro de 2007 a janeiro de 2011. Anteriormente, foi comissário do Centro de Estudos e Segurança (2004-2007); diretor da Escola de Polícia da Catalunha (1996-2004); diretor do Escritório de Estudos e Prospectiva da Secretaria de Estado do Interior do Ministério da Justiça e do Interior (1994-1996) e chefe da seção de estudos e documentação da Escola de Administração Pública da Catalunha (1989-1991), entre outros. Ele é um especialista do Conselho da Europa em questões de segurança e polícia. No campo acadêmico, foi professor no Departamento de Direito Penal e Ciências Criminais da Universidade de Barcelona, na Faculdade de Criminologia da Universidade do Porto e professor de mestrado e cursos em países como México, Argentina, Itália, França, Portugal e Argélia. Recasens é também membro do Comitê Científico do GERN (Group Européen de Recherches sur las Normativités) e autor de numerosas publicações científicas na área de polícia e segurança.

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