Escrito por: Cecilia Samanes. Membro fundador da RISE. Trabalhou de 2011 a 2022 no Ministério da Segurança da Argentina. Ela é professora e socióloga
Na Argentina, as manifestações públicas têm sido historicamente quase a acção colectiva por excelência para expressar o conflito social[i] .
Em 2011, o recente Ministério da Segurança Nacional criou pela Resolução 210/2011 os «Critérios Mínimos para a intervenção das forças policiais e de segurança em manifestações públicas e bloqueios de rua». Esta Resolução era composta por 21 pontos fundamentais que estabeleciam a forma como as forças de segurança deveriam actuar e convidavam as Províncias a aderir aos mesmos.
Apresentamos aqui uma análise comparativa da gestão da intervenção em manifestações públicas na administração da Ministra Nilda Garré (2010-2013) em oposição à da Ministra Patricia Bullrich (2015-2019).
Breve panorama histórico
A partir dos anos 90, a escalada da repressão e das mortes nas mãos das forças do Estado aumentou. Os pontos de viragem foram os 43 assassinatos na explosão social de Dezembro de 2001 e as mortes de Kosteky e Santillán em Junho de 2002 no bloqueio da Ponte Pueyrredón que liga a Província de Buenos Aires à capital argentina.
Esta situação foi uma preocupação dos governos peronistas, iniciada em 2003, e traduziu-se em várias políticas públicas de promoção da defesa e do respeito irrestrito pelos direitos humanos por parte das forças estatais, embora ao longo dos anos isto nem sempre tenha sido cumprido pelas forças policiais.
Neste quadro governamental, e juntamente com a criação do Ministério da Segurança, foi promovido o paradigma da segurança democrática, incluindo diferentes dimensões; entre elas, a regulamentação das intervenções em manifestações públicas de acordo com as normas internacionais que já tinham sido constitucionalizadas em 1994.
Em Maio de 2011, a ex-ministra Nilda Garré emitiu a Resolução 210/2011, que criou um «Grupo de Trabalho para desenvolver protocolos para as acções da Polícia e das Forças de Segurança Federal em manifestações públicas». O artigo 4º aprova o documento «Critérios Mínimos» desenvolvido no Anexo I da presente Resolução, descrevendo 21 pontos que devem ser incluídos nos protocolos de cada força e, portanto, respeitados nas intervenções face ao protesto social.
A 10 de Dezembro de 2015, o partido Proposta Republicana (PRO) assumiu o governo nacional e nomeou Patricia Bullrich como Ministra da Segurança. Em Fevereiro de 2016, o então Ministro apresentou ao Conselho de Segurança Interna – uma remasterização empobrecida e desrespeitosa dos direitos humanos – um novo Protocolo de acção. Apesar de nenhuma das jurisdições presentes ter aderido e de nunca ter sido publicada no Diário da República ou formalmente protocolizada, o Ministro e o Secretário de Segurança Interna, Sr. Milman, tiveram o cuidado de a comunicar como estando em vigor e de a utilizar para intimidar as várias manifestações públicas que estavam a crescer devido ao descontentamento popular com o governo do Presidente Mauricio Macri.
O Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) fez uma crítica exaustiva numa carta[ii] dirigida ao Ministro a 29 de Fevereiro desse ano, dado que a repressão de manifestações estava a ser aplicada de facto com base numa directiva que não estava legalmente em vigor.
Intervenção policial em manifestações públicas no paradigma da gestão de conflitos
A Resolução 210/2011 incluiu nos seus considerandos as propostas da ONU que orientam a conduta das forças policiais e propõem uma mudança de paradigma no respeito pelo direito de reunião e associação, liberdade de expressão e liberdade de imprensa. Retomou experiências anteriores altamente repressivas de protesto social e definiu os objectivos e o alcance da medida, lançando as bases para respeitar os direitos dos manifestantes, reduzindo o impacto sobre terceiros fora do protesto e estabelecendo orientações específicas de intervenção em cada fase da manifestação – concentração, desenvolvimento e desconcentração.
No que diz respeito a restrições e medidas de controlo, promoveu o diálogo com os manifestantes e a resolução pacífica de qualquer conflito. Previa a intervenção, em qualquer momento, de um funcionário político para identificar as reivindicações do protesto com o objectivo de as canalizar para a área específica do Estado para tratar das reivindicações e também para receber as queixas de acções ilegais das forças policiais, que tinham de ser devidamente identificadas, bem como os telemóveis que utilizavam.
Neste sentido, prescreve a obrigação de comunicação entre fontes policiais, funcionários políticos e judiciais durante a manifestação, bem como a obrigação de formação adequada e de capacidades de gestão de conflitos do pessoal policial envolvido.
Um elemento substancial foi a regulação do uso da força. Estabeleceu uma proibição estrita do uso de armas de fogo e pistolas de lançamento de gás, e considerou o uso de armas não fornecidas pela instituição como uma infracção grave. No que diz respeito às balas de borracha, a sua utilização só foi autorizada para fins defensivos quando a integridade física do pessoal estava em risco. A utilização de armas químicas e anti-tumorais agressivas só era permitida para pessoal especialmente treinado e com autorização prévia do superior encarregado da operação.
Em relação à liberdade de imprensa, exigiu que as forças policiais garantissem o livre exercício da liberdade jornalística e não impedissem o registo de imagens e testemunhos na altura.
Também determinou que ao pessoal da polícia, como trabalhadores, deveriam ser garantidos os elementos necessários – alimentação, vestuário, cuidados de saúde – para a sua intervenção.
Intervenção policial em manifestações públicas no paradigma da lei e da ordem
Segue-se uma análise das mesmas dimensões revistas nos «Critérios Mínimos» sobre a proposta feita pelo antigo Ministro Bullrich.
Em princípio, vale a pena notar que nos considerandos apenas um parágrafo se referia à Constituição Nacional, a fim de fazer referência a tratados internacionais reconhecidos pela Argentina.
Embora reconhecendo o direito de petição, esclareceu que «a liberdade de um indivíduo ou grupo termina onde começa a liberdade de outro» e que os direitos constitucionalmente protegidos «pressupõem, por sua vez, que aqueles que não participam numa manifestação na via pública não vêem afectados os seus direitos de circular livremente, de trabalhar e de exercer qualquer indústria lícita, de comerciar, de se educarem a si próprios e a outros direitos constitucionalmente protegidos».
Recordou então que «é dever do Estado assegurar a ordem pública, a harmonia social, a segurança jurídica e o bem-estar geral» e que, em caso de manifestações públicas, as forças de segurança devem garantir a protecção da vida e da propriedade pública e privada. Ao contrário do paradigma de gestão de conflitos de um modelo de segurança democrático, posicionou-se a partir do paradigma da ordem – em que as instituições policiais tinham uma longa história.
Relativamente ao próprio «Protocolo de acção das forças de segurança do Estado em manifestações públicas», é interessante rever a linguagem e os argumentos utilizados no mesmo.
O objecto da acção foi colocado nas pessoas que se manifestaram e não há avaliação e responsabilização das acções do pessoal da polícia. Com uma escrita imperativa e autoritária, com parágrafos imprecisos, ambíguos e mesmo contraditórios, a linguagem é repressiva, apelando à punição legal daqueles que se manifestam. Permitiu tacitamente o uso de armas de fogo e outros tipos de munições e gás, dado que não os proibiu expressamente, e entende-se que também permite a repressão da manifestação no caso de qualquer intenção de persistir no bloqueio de rua.
Distinguiu manifestações «planeadas», ou seja, aquelas que foram anunciadas e pediram autorização ao governo, por oposição às manifestações «espontâneas», que foram consideradas ilegítimas.
No final, o texto explicava que as operações são regidas pela Lei Nacional de Inteligência n.º 25.520 e não pela Lei de Segurança Interna n.º 23.059, e que toda a manifestação poderia ser filmada com o objectivo de fornecer informações ao sistema de justiça. No entanto, como as filmagens são realizadas pelas próprias forças federais, pode-se assumir, sob o paradigma da ordem, que elas seriam utilizadas para fins de inteligência criminal.
Já no «Procedimento» descrevia uma série de «regras» para as forças policiais que deveriam comunicar uma manifestação aos seus respectivos ministérios da segurança e abrir o espaço de negociação para a «cessação do bloqueio e dar conhecimento ao sistema judicial», sendo a primeira tarefa a de cancelar a possibilidade de manifestação e reunião.
Neste sentido, não colaborou na gestão do conflito, nem tentou canalizar as exigências, tendo antes estabelecido que «a ordem será dada através de altifalantes, megafones ou em voz alta, que os manifestantes devem desistir de bloquear as faixas de trânsito, devem retirar-se e deslocar-se para uma área específica para exercerem os seus direitos constitucionais, garantindo sempre a livre circulação» sob pena de actuarem de acordo com as infracções de flagrante delito em conformidade com os procedimentos penais, informando o sistema judicial, permitindo a intervenção para «dissolver a manifestação».
Em momento algum uma figura política apareceu nas negociações com os manifestantes, apenas o Ministério responsável pelas forças federais deveria ser informado. Só quando os manifestantes «largassem» a sua atitude se abriria um espaço de diálogo, deixando um registo do que tinha sido feito e das reivindicações.
Num outro ponto, aconselhou o pessoal da polícia sobre como abordar os manifestantes e não reagir a provocações.
A questão da punição penal foi explicitamente mencionada em vários parágrafos, ou seja, o importante é fazer valer todo o peso da lei, após a intervenção policial.
A ambiguidade e imprecisão das instruções ao pessoal da polícia é descrita na medida em que as forças federais podem tomar «medidas necessárias para prevenir a possível prática de crimes», referindo-se ao facto de que o uso da força «deve ser sempre limitado ao mínimo possível», sem elaborar o que deve ser entendido por «necessário» ou «mínimo possível», quando as acções poderiam ser promovidas com o objectivo de desescalar a violência. Ignorou a responsabilidade do pessoal da polícia em caso de uso da força.
Também cerceou a liberdade de imprensa e de informação, uma vez que estabeleceu áreas específicas para os meios de comunicação, embora tenha previsto que «o material e os instrumentos de trabalho dos meios de comunicação não devem ser destruídos ou confiscados pelas autoridades públicas», sem incluir especificamente as agências de aplicação da lei nesta proibição.
É de salientar que este documento nunca foi juridicamente eficaz, uma vez que não foi publicado numa resolução ministerial. Além disso, não foi aprovado pelas jurisdições provinciais, embora tenha sido anunciado como o «Consenso sobre segurança para manifestações públicas» num «dia histórico para o Conselho de Segurança Interna, com 80% de apoio das províncias, conseguimos implementar o «Protocolo de Acção das Forças de Segurança do Estado em Manifestações Públicas»[iii] .
Por outro lado, foi rejeitada por organizações de direitos humanos como a CELS, Madres de Plaza de Mayo, Liga Argentina por los Derechos Humanos, movimentos sociais e partidos políticos de esquerda.
Algumas conclusões
Em princípio, vale a pena esclarecer que a Resolução 210/2011 permanece em vigor porque nunca foi revogada, embora na prática não tenha sido aplicada durante um período de tempo.
Além disso, o objectivo é rever o impacto da direcção e controlo políticos na autonomia e auto-regulação das instituições policiais no caso de intervenções em manifestações públicas, analisando as directivas emitidas pelo Ministério da Segurança Nacional em dois momentos políticos diferentes.
Segundo Costantino[iv] a autonomia das forças de segurança depende dos actores políticos ao mais alto nível (presidentes e governadores) que aplicam uma ou outra política de segurança de acordo com as necessidades eleitorais, ou seja, a quem responderão às suas exigências de segurança. Esta questão é analisada num cruzamento entre os aspectos sobre os quais estas políticas são aplicadas e as propostas da direita (punitivista), do centro (garante) e da esquerda (políticas de intervenção nas causas da criminalidade: educação, pobreza, entre outras) com as variáveis de aplicação destas políticas.
No mesmo sentido que o autor, este artigo identifica que grande parte da forma como as intervenções policiais das forças federais e os seus objectivos dependem, quase exclusivamente, da direcção política e das directivas emitidas num sentido ou noutro que permitem políticas públicas preventivas ou repressivas.
Esta afirmação baseia-se nas diferenças encontradas entre a Resolução 210/2011, que estabeleceu os Critérios Mínimos para o desenvolvimento de protocolos para as acções da Polícia e das Forças de Segurança Federais em manifestações públicas, e o Protocolo para as Acções das Forças de Segurança do Estado em Manifestações Públicas acima mencionado.
Reconhecer o conflito social, permitir a sua expressão pública e gerir estes conflitos faz parte das garantias que o Estado deve assegurar para a cidadania no seu conjunto. Neste quadro, a direcção e o controlo político da gestão da segurança têm efeitos concretos sobre os órgãos doutrinais e as acções concretas da polícia e das forças de segurança.
Neste sentido, a orientação política do governo sobre as intervenções policiais baseadas no respeito pelos RH tem um impacto decisivo na regulação e controlo das acções repressivas.
[i] Pode também consultar o relatório de 2017, «El derecho a la protesta social en la Argentina», do Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), que fornece uma excelente visão geral das diferentes acções colectivas, do controlo político das forças repressivas e da resposta do Estado às exigências. https://www.cels.org.ar/protestasocial/
[ii] https://www.cels.org.ar/common/documentos/Carta_MinSeg.pdf
[iii] https://www.argentina.gob.ar/noticias/gconsenso-en-seguridad-para-las-manifestaciones-p%C3%BAblicas
[iv] Costantino, G. (2014). Políticas de segurança na Argentina: os limites da autonomia da polícia. Aposta. Revista de Ciencias Sociales, núm. 63, Outubro-Dezembro, 2014, pp. 1-26. ISSN 1696-7348. Luis Gómez Encinas ed. E-ISSN: 1696-7348. Móstoles, Espanha. Disponível em http://www.apostadigital.com/revistav3/hemeroteca/gabri3.pdf
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