Escrito por: Cecilia Samanes. Miembro fundadora de la RISE. Trabajó desde 2011 al 2022 en el Ministerio de Seguridad de la Nación Argentina. Docente y Socióloga.
En Argentina históricamente las manifestaciones públicas son casi la acción colectiva por excelencia para expresar el conflicto social[i].
En 2011 el reciente Ministerio de Seguridad de la Nación creó mediante la Resolución 210/2011 los “Criterios Mínimos para la intervención de las fuerzas policiales y de seguridad ante manifestaciones públicas y cortes de calles”. Esta Resolución estaba compuesta por 21 puntos fundamentales que establecían la forma en que debían actuar las fuerzas de seguridad e invitaba a las Provincias a adherir a los mismos.
Aquí se presenta un análisis comparativo de la gestión sobre intervención en manifestaciones públicas en la gestión de la Ministra Nilda Garré (2010-2013) en contraposición con la de la Ministra Patricia Bullrich (2015-2019).
Breve repaso histórico
A partir de los años 90, la escalada represiva y muertes a manos de las fuerzas estales fue en aumento. Los puntos de inflexión fueron los 43 asesinatos en el estallido social de diciembre de 2001 y las muertes de Kosteky y Santillán en junio de 2002 en el corte del Puente Pueyrredón que une Provincia de Buenos Aires con la Capital de Argentina.
Esta situación fue una preocupación de los gobiernos peronistas, iniciados en 2003, que se tradujo en diversas políticas públicas promoviendo la defensa y el respeto irrestricto de los derechos humanos por parte de las fuerzas estatales, a lo largo de los años esto no siempre fue cumplido por los cuerpos policiales.
En este marco gubernamental y junto con la creación del Ministerio de Seguridad, se promovió el paradigma de seguridad democrática incluyendo diferentes dimensiones; entre ellas, la regulación de intervenciones en manifestaciones públicas con arreglo a las normativas internacionales que ya habían sido constitucionalizadas en el año 1994.
En mayo de 2011, la ex Ministra Nilda Garré emite la Resolución 210/2011 con la que se crea una “Mesa de trabajo que tendrá por objetivo el desarrollo de protocolos de actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad Federales en manifestaciones públicas”. En su Artículo 4° aprueba el documento “Criterios mínimos” desarrollados en el Anexo I de esa Resolución describiendo 21 puntos que debían ser incluidos en los protocolos de cada fuerza y, por lo tanto, respetados en las intervenciones frente a la protesta social.
El 10 de diciembre de 2015, asume el gobierno nacional el partido Propuesta Republicana (PRO) y designa como Ministra de Seguridad a Patricia Bullrich. En febrero de 2016, la entonces Ministra presentó al Consejo de Seguridad Interior -se podría decir una remasterización empobrecida e irrespectuosa con los derechos humanos- un nuevo Protocolo de actuación. A pesar de que ninguna de las jurisdicciones presentes adhirió y que nunca fue publicado en el Boletín Oficial ni protocolizado formalmente, la Ministra y el Secretario de Seguridad Interior, Sr. Milman, se ocuparon de comunicarlo como vigente y utilizarlo para intimidar a las distintas manifestaciones públicas que fueron creciendo dado el descontento popular con el Gobierno del Presidente Mauricio Macri.
Una crítica cabal fue realizada por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en una carta[ii] dirigida a la Ministra el 29 de febrero de ese año, dado que se aplicaba de hecho la represión sobre las manifestaciones a partir de una directiva que no estaba legalmente vigente.
Intervención policial en manifestaciones públicas en el paradigma de gestión de la conflictividad
La Resolución 210/2011 incluyó en sus considerandos las propuestas de la ONU que guían las conductas de las fuerzas policiales y proponen un cambio de paradigma en el respeto del derecho de reunión y de asociación, de la libertad de expresión y de prensa. La misma recogía las experiencias previas, altamente represivas sobre la protesta social, y definía los objetivos y alcances de la medida, sentando las bases para respetar el derecho de las personas manifestantes, la reducción de las afectaciones a terceras personas ajenas a la protesta y establecía pautas específicas para la intervención en cada uno de los momentos de la manifestación –concentración, desarrollo y desconcentración-.
En lo que respecta a las restricciones y las medidas de control, promovía el diálogo con las personas manifestantes y la resolución pacífica de cualquier conflicto. Preveía la intervención, en todo momento, de una persona funcionaria política que identificara las demandas de la protesta con el objetivo de canalizarlas al área estatal específica para atender los reclamos y también recibir denuncias de actuación ilegal de las fuerzas policiales que debían estar debidamente identificadas, así como los móviles que utilizaran.
En ese sentido, prescribe la obligación de comunicación entre las fuentes policiales, funcionariado político y judicial durante el desarrollo de la manifestación, como así también de la debida capacitación y aptitudes de gestión de conflictos del personal policial que interviniera.
Un elemento sustancial fue la regulación en el uso de la fuerza. Establecía la prohibición taxativa del uso de armas de fuego y de pistolas lanzagases, considerando además como una falta grave el uso de armamento que no sea provisto por la institución. Con respecto a las postas de goma, sólo se habilitaba su uso con fines defensivos cuando estuviera en riesgo la integridad física del personal. El uso de agresivos químicos y antitumultos sólo estaba permitido para personal especialmente entrenado y previa autorización del superior a cargo del operativo.
Con respecto a la libertad de prensa exigía a las fuerzas policiales garantizar el libre ejercicio periodístico y no obstaculizar el registro de imágenes y testimonios en el momento.
Asimismo, determinaba que se debía garantizar al personal policial, en tanto trabajadores/as, de los elementos necesarios –alimentos, vestimenta, atención sanitaria- para su intervención.
Intervención policial en manifestaciones públicas en el paradigma del orden
A continuación, se analizan las mismas dimensiones revisadas en los “Criterios mínimos” sobre la propuesta realizada por la ex Ministra Bullrich.
En principio cabe destacar que en los considerandos sólo un párrafo hacía referencia a la Constitución Nacional para remitir a los tratados internacionales reconocidos por Argentina.
Si bien reconocía el derecho a peticionar, aclara que “la libertad de un individuo o grupo termina donde comienza la del otro” y los derechos amparados constitucionalmente “a su vez suponen, que quienes no participan de una manifestación en la vía pública, no vean afectados sus derechos a circular libremente, a trabajar y ejercer toda industria lícita, a comerciar, a educarse y demás derechos también amparados constitucionalmente.”
Para seguidamente recordar que, “es deber del Estado asegurar el orden público, la armonía social, la seguridad jurídica, y el bienestar general” y que, en eventos de manifestaciones públicas, las fuerzas de seguridad deben garantizar el cuidado de la vida y de los bienes públicos y privados. Opuesto al paradigma de gestión de la conflictividad de un modelo de seguridad democrática, se posicionó desde el paradigma del orden -en el que las instituciones policiales tenían larga trayectoria-.
Sobre el “Protocolo de actuación de las fuerzas de seguridad del Estado en manifestaciones públicas” propiamente dicho, es interesante revisar el lenguaje y los argumentos utilizados en el mismo.
El objeto de la actuación estaba puesto sobre las personas que manifiestan y no hay una mirada de evaluación y rendición de cuentas sobre la actuación del personal policial. Con una escritura imperativa y autoritaria, con párrafos imprecisos, ambiguos y hasta contradictorios, el lenguaje es represivo apelando al castigo legal sobre los sujetos que se manifiestan. Tácitamente habilitaba el uso de armas de fuego y otros tipos de municiones y gases, dado que no los prohibía expresamente y se sobreentiende que también permite reprimir la manifestación ante cualquier intención de persistir en el corte de calle.
Distinguía las manifestaciones “programadas”, es decir, aquellas que avisaban y solicitaban el permiso correspondiente al Gobierno, en oposición de las manifestaciones “espontáneas” a las cuales se las consideraba ilegítimas.
Al final, el texto explicaba que los operativos se rigen por la Ley de Inteligencia Nacional N° 25.520 y no por la Ley de Seguridad Interior N° 23.059 y que se podría filmar toda la manifestación con el objetivo de brindar información a la Justicia. Sin embargo, como la filmación la realizan las propias fuerzas federales, se puede presuponer, bajo el paradigma del orden, que éstas se utilizarían para fines de inteligencia criminal.
Ya en el “Procedimiento” describía una serie de “reglas” para las fuerzas policiales que debían informar ante una manifestación a sus respectivos ministerios de seguridad y abrir el espacio de negociación para el “cese del corte y dar aviso a la Justicia”, con lo cual la primera tarea es cancelar la posibilidad de manifestación y de reunión.
En este sentido, no colaboraba en gestionar el conflicto y tampoco intentaba canalizar las demandas, sino que se establecía que “se impartirá la orden a través de altoparlantes, megáfonos o a viva voz, que los manifestantes deben desistir de cortar las vías de circulación de tránsito, deberán retirarse y ubicarse en zona determinada para ejercer sus derechos constitucionales, garantizando siempre la libre circulación” so pena de actuar de acuerdo a los delitos de flagrancia en línea con los procedimientos penales, poniendo en conocimiento a la Justicia, habilitando la intervención para “disolver la manifestación”.
En ningún momento aparece una figura política en las negociaciones con quienes manifiestan, sólo se preveía la información al Ministerio a cargo de las fuerzas federales. Recién cuando las personas manifestantes “depongan” su actitud, se abriría un espacio para el diálogo dejando labrada un acta de lo actuado y de los reclamos.
En otro de los puntos, aconsejaba al personal policial sobre cómo dirigirse a los manifestantes y a no reaccionar a provocaciones
La cuestión del castigo penal aparecía expresamente en varios párrafos, es decir que lo importante es caer con todo el peso de la ley, previa intervención de las policías.
La ambigüedad y lo difuso de las instrucciones al personal policial se describe en que las fuerzas federales pueden tomar las “medidas necesarias para prevenir la posible comisión de delitos” haciendo referencia a que el uso de la fuerza “debe limitarse siempre al mínimo posible” sin desarrollar qué se debe entender por “necesario” o “mínimo posible”, cuando se podrían promover acciones con el objetivo de desescalar la violencia. Hacía caso omiso a la obligación de rendir cuentas del personal policial en el caso de uso de la fuerza.
También coartaba la libertad de prensa e información dado que estableció áreas específicas para los medios de comunicación, aunque prevenía que “el material y herramientas de trabajo de los mismos no deben ser destruidos ni confiscados por las autoridades públicas”, sin incluir específicamente a las fuerzas del orden en esta prohibición.
Cabe enfatizar que este documento nunca tuvo vigencia legal dado que no se publicó en una Resolución ministerial. Además, no fue aprobado por las jurisdicciones provinciales aunque fue anunciado como el “Consenso en seguridad para las manifestaciones públicas” en una “jornada histórica para el Consejo de Seguridad Interior, con el 80% de adhesión de las provincias, logramos poner en marcha el ‘Protocolo de Actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas’»[iii].
Por otro lado, fue rechazado por organismos de Derechos Humanos como el CELS, Madres de Plaza de Mayo, Liga Argentina por los Derechos Humanos, por movimientos sociales y partidos políticos de izquierda.
Algunas conclusiones
En principio, vale aclarar que continúa vigente la Resolución 210/2011 debido a que nunca fue derogada, aunque en la práctica durante un período no haya sido aplicada.
Además, se pretende revisar el impacto del direccionamiento y control político en la autonomía y autorregulación de las instituciones policiales en el caso de intervenciones en manifestaciones públicas, analizando las directivas emanadas por el Ministerio de Seguridad de la Nación en dos momentos políticos diferentes.
Según Costantino[iv] la autonomía de las fuerzas de seguridad depende de los actores políticos de más alto nivel (presidentes y gobernadores) que aplican una u otra política de seguridad de acuerdo a necesidades electorales, es decir, a quién o a quiénes darán respuesta en sus demandas securitarias. Analiza esta cuestión en un cruce entre los aspectos sobre los que se aplican éstas políticas y las proposiciones de derecha (punitivistas), de centro (garantistas) y de izquierda (políticas de intervención en las causales del delito: educación, pobreza, entre otros) con las variables de aplicación de éstas políticas.
En el mismo sentido que el autor, este artículo identifica que gran parte del modo que adquieren las intervenciones policiales de las fuerzas federales y sus objetivos dependen, casi, exclusivamente del direccionamiento político y de las directivas emanadas en uno u otro sentido que habilitan políticas públicas preventivas o represivas.
Esta afirmación se basa en las diferencias halladas entre la Resolución 210/2011 que estableció los Criterios mínimos para el desarrollo de protocolos de actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad Federales en manifestaciones públicas y el Protocolo de Actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas comentados.
Reconocer la conflictividad social, permitir sus expresiones públicas y gestionar estos conflictos es parte de las garantías que el Estado debe asegurar a la ciudadanía en su conjunto. En este marco el direccionamiento y el control político de la gestión de la seguridad tienen efectos concretos sobre los cuerpos doctrinarios y las acciones concretas de las fuerzas policiales y de seguridad. En este sentido, el direccionamiento político gubernamental sobre las intervenciones policiales basado en el respeto a los DDHH impacta de manera determinante en la regulación y control sobre las actuaciones represivas.
[i] Asimismo se puede consultar el informe del año 2017, “El derecho a la protesta social en la Argentina”, del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) que realiza un excelente recorrido sobre las diferentes acciones colectivas, el control políticas de las fuerzas represivas y la atención estatal a las demandas. https://www.cels.org.ar/protestasocial/
[ii] https://www.cels.org.ar/common/documentos/Carta_MinSeg.pdf
[iii] https://www.argentina.gob.ar/noticias/gconsenso-en-seguridad-para-las-manifestaciones-p%C3%BAblicas
[iv] Costantino, G. (2014). Las políticas de seguridad en Argentina: los límites de la autonomía policial. Aposta. Revista de Ciencias Sociales, núm. 63, octubre-diciembre, 2014, pp. 1-26. ISSN 1696-7348. Luis Gómez Encinas ed. E-ISSN: 1696-7348. Móstoles, España. Disponible en http://www.apostadigital.com/revistav3/hemeroteca/gabri3.pdf
RISE.org 