Escrito por: Jaime Martínez Ventura. Abogado. Máster en Derecho Penal Económico. Miembro del Centro de Estudios Penales de El Salvador, CEPES. Ex Director General de la Academia Nacional de Seguridad Pública
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En lo que va del presente siglo, a pesar de que los diversos gobiernos han ofrecido implementar políticas de seguridad integrales contra las maras o pandillas, es decir, una combinación sistemática de prevención, fortalecimiento institucional, reinserción social y represión, en la práctica, en diferentes momentos, se ha hecho prevalecer uno de estos enfoques: la punición exacerbada (planes de mano dura), la punición selectiva (persecución, investigación e inteligencia policial) y los acuerdos informales entre pandillas, conocidos como treguas, para reducir los homicidios que, si bien, no son el único indicador de violencia, sí son uno fundamental. Las tasas que se mencionarán pese a que como todas pueden tener algún sub-registro o falencia, son datos consensuados en una mesa tripartita integrada por la Fiscalía, Policía e Instituto de Medicina Legal, dependencia del poder judicial.
Entre 2003 y 2009 la punición exacerbada se materializó en las sucesivas “leyes antimaras” y los planes “Mano Dura” y “Súper Mano Dura”, consistentes básicamente en detenciones masivas e indiscriminadas de personas pertenecientes o afines a las pandillas, sin el suficiente sustento jurídico que asegurara procesos judiciales exitosos. Se buscaba ante todo el efecto mediático de demostrar la mayor dureza posible contra estas agrupaciones, criminalizar la mera pertenencia a las mismas, aumentar las penas de los delitos que se les atribuyen y endurecer las condiciones carcelarias.
En ese período se marcaron tres hitos en el desarrollo de las maras: la tasa de homicidios subió a un promedio de 59 por cada 100,000 habitantes, cuando antes era de 42. Si bien no todos los homicidios son atribuidos a las maras, estas son responsables de entre el 60 y 70%; como resultado de las constantes redadas policiales que impedían la presencia de pandilleros en lugares públicos donde solicitaban “colaboraciones” económicas a los pobladores, aquellos tuvieron la necesidad y la oportunidad de incursionar en las extorsiones que a la larga se convirtieron en la base de su economía criminal; los cabecillas o reconocidos miembros de las pandillas se vieron obligados a desplazarse a otros lugares en los que crearon nuevas estructuras, iniciando así una expansión sin precedentes de este fenómeno que hoy se encuentra en casi todo el territorio nacional.
Entre junio de 2009 y mayo de 2014 por primera vez en El Salvador se estableció un gobierno “de izquierdas”. Esta administración tuvo dos períodos. En el primero se pretendió romper con el paradigma de la “mano dura”, de manera que en lugar de detenciones masivas se fortalecieron las investigaciones policiales con el fin de identificar, perseguir y detener a líderes o miembros relevantes de las estructuras delincuenciales a efecto de debilitar su capacidad de mando. Simultáneamente se intentó implementar medidas de inclusión social en las comunidades con fuerte presencia de pandillas. En el primer año se obtuvo logros aceptables, puesto que la tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes que a finales de 2009 fue de 71, en 2010 se redujo a 64.8.
En noviembre de 2011 inició el segundo período, cuando el principal liderazgo del gabinete de seguridad fue reemplazado por oficiales militares. Contrario a lo que se esperaba, en lugar de incrementar la represión, entre 2012 y 2013 se implementó una tregua entre las pandillas, auspiciada de modo no oficial por el ministro de seguridad de ese entonces, a través de varios “mediadores”, consistente en un acuerdo entre las dos principales pandillas, MS-13 y Barrio 18, de cesar los ataques entre sí, a cambio de beneficios penitenciarios. Posteriormente surgió información que indica que también se brindaron beneficios económicos a algunos cabecillas, lo cual está siendo investigado judicialmente.
Como resultado, la tasa de homicidios que en 2011 había sido de 70.1, cayó a 41.1 y 39.7 en 2012 y 2013, respectivamente ( https://www.transparencia.gob.sv/ institutions/capres/doc um ents/2560 90/download). Sin embargo, a esta tregua se le atribuye el haber abierto o fortalecido el protagonismo político de las pandillas al convertirlas en un actor electoral. Además, se mantuvieron las extorsiones y se incrementaron las desapariciones y desplazamientos forzados de personas en los lugares controlados por las pandillas. (La expresión “desaparición forzada” usada en este trabajo, no se refiere al delito tipificado en el Código penal que solo puede ser cometido por funcionarios o agentes de autoridad, sino a una práctica que materialmente es una desaparición forzada atribuida a las pandillas, lo que no descarta que algunas desapariciones hayan sido efectuadas por agentes.) estatales.
Entre junio de 2014 y mayo de 2019, la política de seguridad pública estuvo en manos del segundo gobierno de izquierda. Mancillada públicamente la tregua que se produjo en el período anterior, el nuevo gobierno decidió romper con ella, a pesar de que, según investigaciones periodísticas y posteriores investigaciones judiciales, los dos partidos políticos que se disputaron la presidencia de la república en 2014, fraguaron acuerdos con las maras no solo para que les permitieran desarrollar sus campañas proselitistas en “sus territorios”, sino también para conseguir los votos de sus miembros, familiares y allegados, que en conjunto suman 300,000 personas, según diversas fuentes. (https://www. bbc.com/mundo/noticias-america-latina-52466682)
A consecuencia de esa ruptura de las presuntas negociaciones realizadas antes de las elecciones, las pandillas incrementaron su violencia criminal elevando la tasa de homicidios a 103 por cada 100,000 habitantes en 2015, incluyendo el asesinato de varias decenas de policías, militares, empleados de seguridad y sus familiares. A finales de enero de 2016 el presidente de la república cambió al gabinete de seguridad que pasó a integrarse casi en su totalidad por oficiales de policía.
En este período se mantuvo la ruptura del diálogo con las pandillas y la política de seguridad se enfocó en una punición selectiva con tres vertientes: uno, la persecución policial mediante la formación de unidades policiales especiales de detección, persecución y captura de estructuras delictivas, que derivó en el aumento de enfrentamientos armados y de víctimas en ambos lados; dos, reestructuración e integración de la inteligencia estatal, policial, militar y penitenciaria como apoyo a las investigaciones policiales para la identificación y captura selectiva de líderes pandilleros; tres, implementación de las llamadas “Medidas Extraordinarias” en los centros penitenciarios, consistentes en reformas legales que facilitaron el aislamiento de los cabecillas, la restricción de visitas familiares, eliminación de visitas íntimas y limitación de otros derechos o beneficios.
Un cuarto eje fue la prevención social, mediante la creación del Viceministerio de Prevención y la conformación del Consejo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, un amplio foro lidereado por el presidente de la república y altos funcionarios de su gabinete social y de seguridad, con la participación de representantes de diversos sectores sociales y el acompañamiento de organismos internacionales de cooperación como el PNUD, Unión Europea y OEA, del cual se derivó el Plan El Salvador Seguro (PESS), un amplio y ambicioso proyecto con pocos resultados debido a la falta de financiación de su presupuesto que era de 2,200 millones de dólares.
Pese a sus limitaciones en prevención social, las restricciones de derechos humanos de la población privada de libertad y las muertes derivadas del incremento de los choques armados, al inicio de este ciclo, entre fuerzas de seguridad y pandillas, en este período se logró una reducción continua y sostenida de la violencia letal, incluyendo los enfrentamientos armados, de modo que en 2016 la tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes fue de 81, en 2017 bajó a 60.2 y en 2018 cerró con 50.4, es decir, una reducción total del 50% en tres años (https://infosegura.org/seccion/el-salvador/ ).
El recorrido anterior demuestra que los planes punitivos exacerbados contra las pandillas tuvieron el efecto indeseado de incrementar el poder y la violencia de dichas organizaciones en lugar de reducirlas. Mediante la punición selectiva se logró una importante reducción de homicidios, aunque a un alto costo de violencia y violaciones a los Derechos Humanos. La tregua, si bien sirvió para reducir los homicidios, al haberse fraguado al margen de la legalidad, en sigilo y sin reconocimiento oficial, ha sido repudiada mayoritariamente por la población, además de haber dejado la sospecha de que propició el aumento de otros delitos como las desapariciones y desplazamientos forzados, así como el fortalecimiento de las pandillas como actores políticos.
Esta es la situación de casi 30 años de políticas de seguridad que heredó el nuevo gobierno iniciado en junio de 2019, terminando con el bipartidismo de facto imperante desde 1989. El presidente actual, si bien proviene del partido de izquierda que gobernó los anteriores 10 años, rompió totalmente con el mismo, ha rechazado cualquier identidad ideológica y ha irrumpido con un gobierno con matices de pragmatismo, modernismo tecnológico, ruptura de rituales y formalismos legales que le hacen lucir como novedoso, audaz y eficiente, aunque se observa una preocupante tendencia hacia la ruptura de la legalidad y la concentración de poder.
Como sea, el gobierno actual se ha agenciado la mayor reducción de los homicidios en la historia del país. Si bien dicha disminución había iniciado en el gobierno anterior, la administración actual logró ensancharla y mantenerla casi por dos años. 2019 cerró con una tasa de 35.8 homicidios por cada 100,000 habitantes, la más baja registrada desde los años ochenta. En 2020 la disminución fue mayor al finalizar con “tan solo” 1,322 homicidios que para una población de 6.7 millones equivalen a una tasa de 19.7 por cada 100,000 habitantes, lo cual es meritorio, pese a que en este último año tuvo incidencia la cuarentena obligatoria impuesta entre marzo y agosto.
El gobierno atribuye esta reducción al éxito del llamado “Plan Control Territorial”, cuyo contenido completo no ha sido divulgado públicamente, pero según lo comunicado oficialmente tiene varias fases, cuatro de las cuales ya iniciaron y consisten en fortalecer el control de las cárceles, mayor presencia policial y militar, llevar servicios básicos a las comunidades y potenciar la capacidad técnica, logística y tecnológica de la policía y el ejército, con el principal objetivo de recuperar el control del Estado en las áreas dominadas por las pandillas.
Sin embargo, varios estudios, análisis, reportes periodísticos y opiniones de personas informadas ponen en duda esa versión oficial, atribuyendo la baja de homicidios a una decisión de las pandillas, sea de manera unilateral o derivada de un acuerdo informal con representantes del gobierno, aunque sin precisar las condiciones de ese supuesto acuerdo. (https://elfaro.net/es/202009/el_salvador/24781/Gobierno-de-Bukele-lleva-un-a%C3%B1o-negociando-con-la-MS-13-reducci%C3%B3n-de-homicidios-y-apoyo-electoral.htm# ;https: //actualidad.rt.com/actualidad/351710-salvador-entrevista-mara-barrio18-surenos )
Entre los factores que ponen en entredicho el éxito del “Plan Control Territorial”, se señala que la disminución había iniciado desde el gobierno anterior, que las medidas de control carcelario impuestas por el gobierno actual no incidieron en esa tendencia a la reducción; la baja de homicidios se evidencia no solo en los municipios incluidos dentro del plan sino en muchos otros que están excluidos y además en algunas localidades comprendidas en el plan los homicidios aumentaron. (https://es. insightcrime.org/noticias/ analisis/ disminucion-homicidios-el-salvador-pandillas/ )
Igualmente se señala que, a diferencia de lo ocurrido en el gobierno anterior, en el actual han mermado los operativos policiales y por ende los enfrentamientos armados con las pandillas. Se han divulgado informaciones de fuentes internas de la policía que afirman la existencia de órdenes de disparar menos en los operativos. Otro indicador es que la cifra de extorsiones entre 2019 y lo que va del 2021, prácticamente se han mantenido como en años anteriores, pese a la reducción registrada en 2020 durante la cuarentena. Además están los testimonios y declaraciones de los pobladores de los lugares en que habitan los pandilleros, quienes afirman que éstos siguen presentes en las comunidades. (https://www. crisis group. org/es/ latin-america-caribbean/central-america/ el-salvador/ 81-miracle-or-mirage-gangs-and-plunging-violence-el-salvador)
Independientemente de las causas de la reducción de los homicidios y a pesar de que se mantienen las extorsiones y las desapariciones forzadas de personas, es incuestionable que este es un logro histórico. No obstante, las experiencias anteriores demuestran que ciertas estrategias como las ejecuciones atribuidas a grupos de exterminio o la tregua fraguada a espaldas de la población y al margen de la ley, resultan despreciables y contraproducentes a mediano plazo. Asimismo, la baja de homicidios puede romperse a voluntad de las estructuras delincuenciales como ocurrió en abril del año pasado cuando la MS-13 incrementó los homicidios dejando un saldo de más de 80 en cinco días.
Las pasadas experiencias negativas son una ventaja para el gobierno actual en el sentido de que, al conocerlas, puede tomar las previsiones necesarias para evitar que se reviertan los logros alcanzados. Otra ventaja de la presente administración es el enorme capital político que posee, expresado en el apoyo al presidente de la república de aproximadamente el 90% de la población, el control de la mayoría calificada del partido oficial en la Asamblea Legislativa y el dominio de la mayoría de los gobiernos locales. Con este caudal, cualesquiera sean las medidas que hayan propiciado esta histórica reducción de la violencia homicida, el gobierno está a tiempo de profundizarlas, adecuarlas y ajustarlas a los estándares de toda política pública en una sociedad democrática, entre ellos la transparencia, el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y la mayor participación ciudadana posible.
En El Salvador, durante los últimos 20 años se ha demostrado que cuando las políticas de seguridad contra las pandillas hacen prevalecer el enfoque de mano dura, los resultados han sido contraproducentes generando un aumento de la violencia criminal y potenciando la expansión de dichas estructuras. Cuando el énfasis se ha puesto en los acuerdos formales o informales entre las pandillas y/o entre éstas y el gobierno, se ha logrado reducir drásticamente los homicidios. Sin embargo, esos acuerdos o treguas han tenido también consecuencias indeseadas como el fortalecimiento de las pandillas como actores políticos y negociaciones ocultas que podrían encubrir la concesión de prebendas ilegales.
Ambas estrategias aplicadas unilateralmente dejan intactas las causas estructurales de la criminalidad como son la pobreza y la exclusión social. Consecuentemente, solo la aplicación efectiva de una política integral, con énfasis en la prevención social, que puede incluir entendimientos con las pandillas, transparentes y dentro del marco legal, podría garantizar la sostenibilidad en la reducción de la violencia homicida y, a partir de ella, propiciar el cese de otras actividades delictivas como las extorsiones, desaparición de personas y, probablemente la desmovilización, desarme e integración de los miembros de las referidas estructuras criminales. El gobierno actual tiene la oportunidad de aplicar por fin esa política integral.
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