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As políticas de segurança e o fenômeno das Maras em El Salvador

Escrito por: Jaime Martínez Ventura. Abogado. Máster en Derecho Penal Económico. Miembro del Centro de Estudios Penales de El Salvador, CEPES. Ex Director General de la Academia Nacional de Seguridad Pública.

#ElSalvador #Maras #Gangs #SecurityPolicies

Até o presente século, embora vários governos tenham se oferecido para implementar políticas de segurança abrangentes contra maras ou gangues, ou seja, uma combinação sistemática de prevenção, fortalecimento institucional, reinserção social e repressão, na prática, em diferentes momentos, uma dessas abordagens prevaleceu: punição exacerbada (planos mano dura), punição seletiva (ação penal, investigação e inteligência policial) e acordos informais entre gangues, conhecidos como truces, para reduzir os homicídios que, embora não sejam o único indicador de violência, são fundamentais. As taxas que serão mencionadas aqui, embora possam ter alguma insuficiência ou insuficiência, são dados acordados por uma mesa redonda tripartite composta pela Procuradoria Geral da República, a Polícia e o Instituto de Medicina Legal, uma dependência do judiciário.  

Entre 2003 e 2009, a punição exacerbada se materializou nas sucessivas “leis anti-gangues” e nos planos “Mano Dura” e “Super Mano Dura” (punho de ferro), que consistiram basicamente em prisões massivas e indiscriminadas de pessoas que pertenciam ou estavam relacionadas a gangues, sem apoio legal suficiente para garantir o sucesso das ações judiciais. O principal objetivo era o efeito da mídia de demonstrar a maior dureza possível contra esses grupos, criminalizando o simples fato de pertencer a eles, aumentando as penas pelos crimes a eles atribuídos e endurecendo as condições carcerárias.

Este período marcou três marcos no desenvolvimento das maras: a taxa de homicídios subiu para uma média de 59 por 100.000 habitantes, acima dos 42 anteriores. Embora nem todos os homicídios sejam atribuídos às maras, elas são responsáveis por entre 60 e 70%; como resultado das constantes batidas policiais que impediram a presença de membros de gangues em locais públicos onde solicitaram “colaborações” econômicas da população, elas tiveram a necessidade e a oportunidade de se envolver em extorsão, o que acabou se tornando a base de sua economia criminosa; os líderes ou membros reconhecidos de gangues foram forçados a se mudar para outros lugares onde criaram novas estruturas, iniciando assim uma expansão sem precedentes deste fenômeno que hoje se encontra em quase todo o território nacional.

Entre junho de 2009 e maio de 2014, pela primeira vez em El Salvador, foi estabelecido um governo “esquerdista”. Esta administração teve dois períodos. No primeiro, a intenção era romper com o paradigma do “punho de ferro”, de modo que, em vez de prisões em massa, as investigações policiais fossem reforçadas a fim de identificar, perseguir e deter líderes ou membros relevantes de estruturas criminais, a fim de enfraquecer sua capacidade de comando. Ao mesmo tempo, foi feita uma tentativa de implementar medidas de inclusão social em comunidades com uma forte presença de gangues. No primeiro ano, foram obtidos resultados aceitáveis, uma vez que a taxa de homicídios por 100.000 habitantes, que no final de 2009 era de 71, foi reduzida para 64,8 em 2010.

Em novembro de 2011, começou o segundo período, quando a liderança principal do gabinete de segurança foi substituída por oficiais militares. Contrariamente às expectativas, em vez de aumentar a repressão, entre 2012 e 2013 foi implementada uma trégua entre as gangues, patrocinada não oficialmente pelo ministro da segurança na época através de vários “mediadores”, consistindo num acordo entre as duas principais gangues, MS-13 e Barrio 18, para cessar os ataques um contra o outro em troca de benefícios prisionais. Posteriormente, surgiram informações indicando que benefícios econômicos também foram fornecidos a alguns líderes de gangues, que estão atualmente sob investigação judicial.

Como resultado, a taxa de homicídios, que em 2011 tinha sido 70,1, caiu para 41,1 e 39,7 em 2012 e 2013, respectivamente (https://www.transparencia.gob.sv/ institutions/capres/doc um ents/2560 90/download). Entretanto, esta trégua é creditada por ter aberto ou fortalecido o protagonismo político das quadrilhas, transformando-as em um ator eleitoral. Além disso, a extorsão continuou e houve um aumento de desaparecimentos e deslocamentos forçados de pessoas em áreas controladas por gangues. O termo “desaparecimento forçado” usados neste artigo não se refere ao crime definido no Código Penal que só pode ser cometido por funcionários ou agentes de autoridade, mas a uma prática que é materialmente um desaparecimento forçado atribuído às quadrilhas, o que não exclui que alguns desaparecimentos tenham sido realizados por agentes do Estado.

Entre junho de 2014 e maio de 2019, a política de segurança pública estava nas mãos do segundo governo esquerdista. Manchando publicamente a trégua ocorrida no período anterior, o novo governo decidiu romper com ela, apesar do fato de que, de acordo com investigações jornalísticas e subsequentes investigações judiciais, os dois partidos políticos que disputaram a presidência da república em 2014, forjaram acordos com as maras não só para permitir-lhes desenvolver suas campanhas de proselitismo em “seus territórios”, mas também para obter os votos de seus membros, parentes e associados próximos, que juntos totalizam 300.000 pessoas, de acordo com várias fontes. (https://www. bbc.com/mundo/noticias-america-latina-52466682

Como resultado desta quebra nas supostas negociações antes das eleições, as quadrilhas aumentaram sua violência criminal, elevando a taxa de homicídios para 103 por 100.000 habitantes em 2015, incluindo o assassinato de várias dezenas de policiais, militares, pessoal de segurança e suas famílias. No final de janeiro de 2016, o presidente da república mudou o gabinete de segurança para ser composto quase inteiramente por policiais.

Durante este período, o diálogo com as quadrilhas continuou a ser interrompido e a política de segurança focalizou a punição seletiva de três maneiras: primeiro, a perseguição policial através da formação de unidades especiais de polícia para a detecção, perseguição e captura de estruturas criminosas, que derivou no aumento de confrontos armados e vítimas de ambos os lados; segundo, a reestruturação e integração da inteligência estatal, policial, militar e penitenciária como apoio às investigações policiais para a identificação e captura seletiva de líderes de gangues; três, implementação das chamadas “Medidas Extraordinárias” nas prisões, que consistem em reformas legais que facilitaram o isolamento dos líderes de gangues, a restrição das visitas familiares, a eliminação das visitas íntimas e a limitação de outros direitos ou benefícios.

Um quarto eixo foi a prevenção social, através da criação do Vice-Ministro de Prevenção e da formação do Conselho Nacional de Coexistência e Segurança Cidadã, um amplo fórum liderado pelo Presidente da República e altos funcionários de seu gabinete social e de segurança, com a participação de representantes de vários setores sociais e o acompanhamento de agências de cooperação internacional como o PNUD, a União Européia e a OEA, do qual derivou o Plano El Salvador Seguro (PESS), um projeto amplo e ambicioso com poucos resultados devido à falta de financiamento de seu orçamento, que foi de 2,2 bilhões de dólares.  

Apesar de suas limitações na prevenção social, das restrições aos direitos humanos da população privada de liberdade e das mortes resultantes do aumento dos confrontos armados, no início deste ciclo, entre forças de segurança e gangues, neste período foi alcançada uma redução contínua e sustentada da violência letal, incluindo confrontos armados, de modo que em 2016 a taxa de homicídios por 100.000 habitantes foi de 81, em 2017 caiu para 60,2 e em 2018 fechou com 50,4, ou seja, uma redução total de 50% em três anos (https://infosegura.org/seccion/el-salvador/).

A visão geral acima demonstra que os planos punitivos exacerbados contra as gangues tiveram o efeito indesejável de aumentar o poder e a violência dessas organizações em vez de reduzi-las. Através de punições seletivas, foi alcançada uma redução significativa nos homicídios, embora a um alto custo de violência e violações dos direitos humanos. Embora a trégua tenha servido para reduzir os homicídios, já que foi forjada fora da lei, em segredo e sem reconhecimento oficial, tem sido amplamente repudiada pela população, além da suspeita de que levou a um aumento de outros crimes, como desaparecimentos e deslocamentos forçados, bem como o fortalecimento das quadrilhas como atores políticos. 

Esta é a situação de quase 30 anos de políticas de segurança herdadas pelo novo governo que começou em junho de 2019, pondo fim ao bipartidarismo de fato que prevalecia desde 1989. O atual presidente, embora venha do partido de esquerda que governou os 10 anos anteriores, rompeu totalmente com ele, rejeitou qualquer identidade ideológica e entrou em cena com um governo com tons de pragmatismo, modernismo tecnológico, ruptura de rituais e formalismos legais que o fazem parecer novo, ousado e eficiente, embora haja uma tendência preocupante para a quebra da legalidade e a concentração do poder.

Em qualquer caso, o governo atual conseguiu a maior redução de homicídios da história do país. Embora essa diminuição tivesse começado no governo anterior, a administração atual conseguiu ampliá-la e mantê-la por quase dois anos. 2019 fechou com uma taxa de 35,8 homicídios por 100.000 habitantes, a mais baixa registrada desde os anos 80. Em 2020 a diminuição foi maior, terminando com “apenas” 1.322 homicídios, o que para uma população de 6,7 milhões de habitantes equivale a uma taxa de 19,7 por 100.000 habitantes, o que é louvável, apesar de que neste último ano a quarentena obrigatória imposta entre março e agosto teve um impacto.

O governo atribui esta redução ao sucesso do chamado “Plano de Controle Territorial”, cujo conteúdo completo não foi divulgado publicamente, mas de acordo com comunicações oficiais tem várias fases, quatro das quais já começaram e consistem em reforçar o controle das prisões, aumentar a presença policial e militar, levar serviços básicos às comunidades e impulsionar a capacidade técnica, logística e tecnológica da polícia e do exército, com o objetivo principal de recuperar o controle estatal em áreas dominadas por gangues.

Entretanto, vários estudos, análises, relatórios jornalísticos e opiniões informadas lançam dúvidas sobre esta versão oficial, atribuindo a queda nos homicídios a uma decisão das quadrilhas, seja unilateralmente ou como resultado de um acordo informal com representantes do governo, embora sem especificar as condições deste suposto acordo. (https://elfaro.net/es/202009/el_salvador/24781/Gobierno-de-Bukele-lleva-un-a%C3%B1o-negociando-con-la-MS-13-reducci%C3%B3n-de-homicidios-y-apoyo-electoral.htm# ;https: //actualidad.rt.com/actualidad/351710-salvador-entrevista-mara-barrio18-surenos )

Entre os fatores que põem em dúvida o sucesso do “Plano de Controle Territorial”, é apontado que a diminuição dos homicídios havia começado desde o governo anterior.

que a redução tinha começado no governo anterior, que as medidas de controle penitenciário impostas pelo governo atual não tiveram impacto sobre esta tendência de queda; a queda nos homicídios é evidente não apenas nos municípios incluídos no plano, mas também em muitos outros que estão excluídos, e em algumas localidades incluídas no plano, os homicídios aumentaram. (https://es. insightcrime.org/noticias/ analisis/ disminucion-homicidios-el-salvador-pandillas/ )   

Também é relatado que, em contraste com o que aconteceu no governo anterior, as operações policiais e, portanto, os confrontos armados com gangues diminuíram no atual. Houve relatos de fontes internas da polícia de que houve ordens para atirar menos durante as operações. Outro indicador é que o número de extorsões entre 2019 e até agora em 2021 praticamente permaneceu o mesmo dos anos anteriores, apesar da redução registrada em 2020 durante a quarentena. Além disso, há testemunhos e declarações de moradores dos lugares onde vivem os membros das gangues, que dizem que ainda estão presentes nas comunidades. ( https://www. crisis group. org/es/ latin-america-caribbean/ central-america/ el-salvador/ 81-miracle-or-mirage-gangs-and-plunging-violence-el-salvador)

Independentemente das causas da redução dos homicídios e apesar do fato de que as extorsões e desaparecimentos forçados de pessoas continuam, é inquestionável que este é um feito histórico. Entretanto, a experiência passada mostra que certas estratégias, tais como execuções atribuídas a grupos de extermínio ou tréguas forjadas nas costas da população e fora da lei, são desprezíveis e contraproducentes a médio prazo. Da mesma forma, a queda nos homicídios pode ser quebrada à vontade das estruturas criminosas, como aconteceu em abril do ano passado quando o MS-13 aumentou o número de homicídios, deixando um pedágio de mais de 80 em cinco dias.

Experiências negativas passadas são uma vantagem para o governo atual no sentido de que, conhecendo-as, ele pode tomar as precauções necessárias para evitar a reversão das conquistas alcançadas. Outra vantagem da atual administração é o enorme capital político que possui, expresso no apoio ao presidente da república de aproximadamente 90% da população, no controle da maioria qualificada do partido oficial na Assembléia Legislativa e na dominação da maioria dos governos locais. Com essa riqueza, quaisquer que sejam as medidas que tenham levado a essa redução histórica da violência homicida, o governo tem tempo para aprofundá-las, adaptá-las e ajustá-las aos padrões de todas as políticas públicas em uma sociedade democrática, incluindo transparência, acesso à informação pública, responsabilidade e a maior participação possível do cidadão.

Em El Salvador, nos últimos 20 anos, foi demonstrado que quando as políticas de segurança contra gangues se baseiam em uma abordagem mano dura, os resultados têm sido contraproducentes, gerando um aumento da violência criminal e promovendo a expansão dessas estruturas. Quando a ênfase tem sido dada a acordos formais ou informais entre gangues e/ou entre gangues e o governo, os homicídios têm sido drasticamente reduzidos. Entretanto, tais acordos ou tréguas também tiveram consequências não intencionais, tais como o fortalecimento de quadrilhas como atores políticos e negociações ocultas que poderiam ocultar a concessão de benefícios ilegais.

Ambas as estratégias aplicadas unilateralmente deixam intocadas as causas estruturais da criminalidade, tais como a pobreza e a exclusão social. Consequentemente, somente a aplicação efetiva de uma política integral, com ênfase na prevenção social, que poderia incluir entendimentos com as quadrilhas, transparente e dentro do quadro legal, poderia garantir sustentabilidade na redução da violência homicida e, a partir daí, propiciar a cessação de outras atividades criminosas como extorsão, desaparecimento de pessoas e, provavelmente, a desmobilização, desarmamento e integração dos membros das referidas estruturas criminosas. O atual governo tem a oportunidade de finalmente implementar esta política abrangente.

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