Este documento es una síntesis del debate de la sesión plenaria de RISE 15-02-2022 a partir de las exposiciones de Gonzalo Garate1, Franz Vandershueren2 y Beatriz Elena Hernández Chaverra4 y conclusiones por Amadeu Recasens4.
Desde la RISE proponemos continuar nuestros encuentros de diálogos abiertos sobre los diferentes aspectos de la seguridad, tal como fuera la reunión sobre “la cuestión de los datos” estadísticos. En esta nueva plenaria, a partir del análisis de tres experiencias de seguridad urbana, queremos poner a consideración “los límites de las políticas públicas de seguridad”
La inseguridad está presente en nuestras sociedades de manera persistente y problemática. No obstante, las políticas y modelos hegemónicos de seguridad, contribuyen a agravar la situación.
La innovación en políticas de seguridad pasa, entre otros elementos, por construir políticas de seguridad que superen el populismo punitivo y el prevencionismo táctico, que aspiren a neutralizar las causas de la inseguridad, desde una perspectiva transversal en cuanto a los actores y ámbito de las políticas públicas a movilizar, y que pongan a la ciudadanía en el centro tanto desde el punto de atención a las víctimas, como del respeto de los derechos, y de impulsar su implicación real en las diferentes fases de diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas de seguridad.
Existen experiencias de implementación de políticas de seguridad, a nivel local o estatal que, con diferentes grados de consolidación han integrado (o lo han intentado) elementos innovadores en las políticas de seguridad. A partir del análisis de tres experiencias concretas, en esta plenaria de RISE les invitamos a desanudar los elementos estructurantes de políticas concretas y los límites que en la práctica ha presentado su implementación, con el objeto de aprehender cómo abordar políticas de seguridad desde espacios alternativos e innovadores.
Relatoría exposición Gonzalo Gárate: “El modelo de reforma policial en Madrid”
En 2015, Ahora Madrid, un partido de izquierdas surgido de movimientos sociales, encabeza el gobierno municipal de Madrid después de 25 años de gobiernos derechas. El encaje entre el nuevo gobierno y la policía municipal más grande de España resulta complicado desde el inicio de mandato.
En el marco del programa municipal transversal “Madrid Ciudad de los cuidados” se impulsan diferentes líneas de reforma del modelo de seguridad y de la policía, recogidas en el Plan director de la Policía Municipal de Madrid. Las principales:
- Implantación de un modelo de trabajo basado en la prevención y el trabajo multidisciplinar (con trabajadores sociales, medidores…)
- Coproducción de la seguridad a través de la articulación de mesas de diálogo entra la ciudadanía y la policía.
- Implementación de acciones de ensanchamiento de derechos, con la creación de la unidad policial de gestión de la diversidad (para el abordaje de la discriminación, delitos odio…) y la puesta en marcha del programa PIPE (programa para la identificación policial eficaz) orientado a evitar las identificaciones por perfil étnico.
- Puesta en marcha de un comité de ética, a semejanza del existente en la policía británica.
- Reducción de las unidades centrales de intervención con funciones de antidisturbios.
Durante el mandato municipal, que no se renovó en las siguientes elecciones municipales, se consiguieron implementar algunos aspectos de la reforma, frente los cuales la policía era más favorable, como una cierta aproximación preventiva y transversal a los problemas. Se impartió formación en este sentido y se consiguió incrementar el número de asistencias e intervenciones preventivas, frente a actuaciones meramente reactivas. En cambio, no se pudieron implantar las estrategias de coproducción. También se consiguió implementar con éxito la unidad de gestión de la diversidad, que aún se mantiene. Generaron resistencias más importantes, en cambio, la creación del comité de ética, que no vio finalmente la luz, o el programa PIPE.
Una de las principales conclusiones derivadas de esta experiencia es que es muy difícil realizar y asentar cambios culturales en una organización policial en tan corto período de tiempo. Impregnar a la policía de la lógica de los cuidados, requiere asimismo transformar a la comunidad para que surja de ésta la demanda.
Relatoría exposición de Franz Vandershueren: “Innovaciones en políticas urbanas de seguridad en América Latina”
Investiga diversos modelos policiales en países de América Latina. Desde una perspectiva que reconoce las grandes desigualdades existentes en las poblaciones.
La síntesis que presenta se basa en el estudio sobre algunos Municipios de México, las intervenciones de los Carabineros en Chile y la nueva Policía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de Argentina.
Las ciudades más urbanizadas de América Latina son las más violentas del mundo, con una tasa de homicidios de 24 x 100.000 habitantes contra el 6 de Europa. Ciudades en que se desarrolla el crimen organizado, con alto crecimiento de delitos colaterales como la trata de personas.
En estas ciudades el crimen organizado afecta profundamente el tejido social, sobre todo las poblaciones con alta vulnerabilidad, dado que el crimen profundiza la fragmentación social y genera conflictos interpersonales por la inseguridad.
Un elemento tomado en cuenta es la competencia entre la seguridad privada que coexiste y supera en número de agentes a la seguridad pública.
Estas ciudades se puede clasificar, a modo de tipos ideales, en:
- Barrios acomodados, de las personas más pudientes económicamente, como por ejemplo los barrios cerrados;
- Barrios normales, son de clase media, donde funciona más o menos bien la seguridad pública;
- Barrios vulnerados y Barrios de violencia crónica, son la mayoría y poseen las más altas tasas de delitos, donde la seguridad pública funciona débilmente.
En los Barrios de violencia crónica el crimen genera un tejido social fragmentado, donde le capital social perverso y la corrupción tiene la hegemonía sobre el territorio. Por ello es necesario reconstruir los lazos comunitarios.
Si bien existen diversas perspectivas para un cambio en el abordaje de la seguridad desde los municipios, en general han fracasado. Las ciudades más avanzadas intentan reformas policiales, mediocres y poco exitosas.
Sus propuestas y ámbitos de abordaje para una seguridad pública ampliada a toda la ciudadanía son:
- Las ciudades transitan de la seguridad ciudadana hacia la seguridad humana.
- La policía debería tender de la legalidad a la legitimidad.
- La prevención debería apuntar a la resiliencia comunitaria a nivel barrial.
Para tender de la seguridad ciudadana hacia la seguridad humana, se debería enfatizar la gestión de múltiples vulnerabilidades individuales y no solo enfocarse en la criminalidad. Con la valorización de los espacios públicos para el disfrute de las personas como espacio de la diversidad y la convivencia. Enfocarse en trabajos sobre y con las minorías y grupos vulnerados, y no únicamente en el crimen callejero.
Organizar un policiamiento de proximidad, a partir de criterios de evaluación de dicho policiamiento considerando la generación de confianza, la identidad profesional de la policía comunitaria y la capacidad de fortalecer la resiliencia comunitaria. Implica una perspectiva de coproducción de la seguridad entre las policías y la sociedad civil.
El enfoque de resiliencia comunitaria implica un trabajo en los Barrios, que asume los contextos barriales diferenciados, sobre todo en los dos últimos grupos (barrios vulnerados y de violencia crónica). Esta tarea debe ser respetuosa de los tiempos de cada territorio, con una planificación que incluya un mapa barrial y la búsqueda de la gobernabilidad territorial con eficacia colectiva, generando una alianza con la policía dando el tiempo necesario para fortalecer una confianza mutua adicionando la voluntad de intervención conjunta para la construcción del bien común.
Entonces es imprescindible superar la seguridad pública tradicional que se enfoca exclusivamente en el crimen y, de esta manera, favorece por sobre todo el cuidado de las clases más acomodadas.
Como alternativa la seguridad humana permite abordar el problema desde una seguridad múltiple, desde el municipio, la educación, es decir, desde los diversos aspectos de la vida humana.
La pandemia ha agudizado la crisis de la seguridad humana, pero a su vez se desarrollaron propuestas que lentamente se ocupan de la reconstrucción del tejido social.
Relatoría exposición de Beatriz Elena Hernández Chaverra: “Experiencia en Medellín programa de seguridad con base comunitaria”.
Se presenta la experiencia de la ciudad de Medellín durante la administración de Anibal Gaviria en el año 2015. El objetivo principal de la política pública de seguridad era el respeto por la vida ante la situación del homicidio, en promedio cada 6 horas un joven era asesinado, en edades entre 14 y 28 años.
A partir del plan de desarrollo como primera herramienta de la política, se creó el Plan integral de seguridad y convivencia, el plan de prevención de violaciones de los derechos a la vida y a la integridad y los instrumento territorial para las intervenciones
El enfoque de gobernanza con liderazgo tenía estrategias como el trabajo articulado con las distintas organizaciones, encabezado por el comité del gobierno local. Asimismo, se promovió formar a la comunidad para ejercer las veedurías ciudadanas.
Desde el territorio se observan ciertas limitaciones y desafíos que se han presentado para la implementación de la política y planes de seguridad:
Se logró la reducción del homicidio pero se ha incrementado el hurto y la inseguridad de las personas. Hubo un momento donde disminuyeron los homicidios pero aumentaron las desapariciones. Por no calentar los territorios ya no asesinan a las personas sino las desaparecen. Las desapariciones se conocían por las redes sociales, las fotos de lo/as jóvenes desparecido/as. Existen casos que según la comunidad se saben dónde están, en territorios aislados donde no van las autoridades o no se reportan.
La desconfianza entre las comunidades y la policía. La falta de confianza con la policía por su accionar. Se observa la percepción que la policía no genera seguridad.
Es distinta la ejecución de las estrategias en el territorio porque las comunidades participan con miedo, por ejemplo las mujeres, están aportando instrumentos pero ha tocado camuflarlas bajo claves para crear herramientas de las estrategias de intervención.
Han aumentado los feminicidios. Los programas para las mujeres quedaron planteados en generalidades. En los otros planes no se mencionan las mujeres.
Las medidas no son efectivas, las rutas de atención son muy precarias, no hay garantías para el acceso a la justicia.
Se presentan dificultades para llegar a los lugares de denuncia porque quedan lejos de las casas.
Es muy difícil sacar a las mujeres de las casa para que puedan participar.
Debe suceder un hecho grave para que realmente se investiguen las violencias de acoso sexual, no se presentan garantías.
Sobre los temas de paz, hay programas que tratan sobre desplazamiento pero no se observa articulación.
La desconfianza también se percibe con las instituciones. Las comunidades no creen en las instituciones porque más se demora la persona en ir a poner la denuncia que la autoridad contarle al grupo armado que lo denunciaron.
La extorsión., por ejemplo, los grupos armados tienen dominio de la canasta familiar, un carro de huevos una empresa distribuidora no volvió a entrar aquí en la comuna. Ellos van hasta la distribuidora, surten a los tenderos y son obligados a comprar. Se han adueñado de las areperías e iniciativas que surgen como emprendimiento empresarial, cobran las vacunas y logran apropiarse o quedarse con los distintos emprendimientos y desplazando a las familias que tuvieron el emprendimiento.
También cobran la distribución de gas, las plazas de microtráfico en cada esquina, el manejo de los alimentos. Cobran en los hogares la vacuna de la seguridad que se llama la vigilada, hace parte de sus financiaciones, en otras comunas la cobran a los negocios para que compren productos como tamales, el arroz con leche.
Sobre las riñas callejeras, por ejemplo, si se pelean dos jóvenes, les cobran multas, les cobran con armas o municiones, si no les dan el arma, les preguntan cuánto vale el arma porque si van a comprar el arma o a preguntar en otro territorio, los acusan de estar con otro grupo armado. Son otras formas de financiamiento.
Con el grupo de conflictos y violencias del observatorio de seguridad de seguridad humana de la Universidad de Antioquia se han logrado procesos de participación e incidencia comunitaria.
Síntesis RISE del encuentro, por Amaudeu Recasens.
En primer lugar, agradece a todas y a todos los que habéis participado en esta sesión Gonzalo, Franz, Beatriz y a quienes habéis hecho preguntas muy interesantes, destacando que todas las intervenciones van en línea de lo que es RISE.
¿En qué sentido? En que cuando se funda RISE se ha constatado un déficit de políticas públicas desde una corriente de pensamiento, vamos a llamarlo, de izquierdas, progresistas. Entonces esto sólo se podría hacer si realmente se crea un corpus conceptual desde esta izquierda pero al mismo tiempo, sí y sólo si, hay capacidad de aplicarlo en la calle, en el día a día. Es decir, si existe la capacidad para generar, agendar, aplicar y de evaluar políticas públicas de seguridad desde nuestra perspectiva. En este sentido, las exposiciones han ido en esta línea.
Las experiencias contadas por Gonzalo son hermanas con la experiencia en diferentes ciudades de España como Barcelona, La Coruña, Zaragoza, entre otras, en gobiernos muy similares donde se promovió realmente ese cambio con esas luces y sombras que ha relatado. Por su parte Franz desde un marco general, muy pertinente y que nos hacía mucha falta, ha planteado el tema de la seguridad humana a partir de múltiples ejemplos y ha introducido una cosa, que Beatriz luego ha profundizado, que estamos hablando desde marcos diferentes (sociales, culturales) aunque nos une una lengua, nos una un cariño, pero se habla desde marcos diferentes que deben comprenderse como tales para poder establecer mínimos comunes denominadores. Por último, Beatriz ha planteado una situación de calle, una problemática vívida, que es exactamente también lo que se pretende entender desde RISE para no quedarnos en espacios intelectuales o académicos.
Subraya cuatro conceptos, cuatro puntos a resaltar desde la visión particular de Amadeu, por lo tanto no hay neutralidad en esta síntesis, expresa que “voy a tomar los puntos que yo he entendido que eran de interés para mí y también, en parte, para RISE”.
Se refiere a la transversalidad de la prevención. Esa idea de transversalidad vinculada a la idea de prevención. Esta gestión de múltiples vulnerabilidades y de múltiples colectivos que han referido las/los tres expositores/as. Las vulnerabilidades de colectivos de personas, como las mujeres que subrayaba Beatriz, las vulnerabilidades que nos decía Franz (este concepto de Zaffaroni, del delito de portación de cara), esta idea de la selectividad a la hora de elegir personas a quienes controlar por parte de las policías.
El segundo punto a destacar es esta idea del espacio público como espacio de ciudades, de este espacio en donde ocurren cosas, esta ágora, este lugar donde hay urbanismo, ese territorio donde hay poder. Estos juegos son importantes.
El tercer aspecto, que han planteado los tres expositores, es el tema de la resiliencia y la coproducción de políticas. Es una preocupación para RISE: esta idea de no dejar que las políticas las hagan los gobernantes y menos todavía dejar que las políticas las hagan el crimen organizado. Aquí hay un excurso sobre el tema que nos convoca, aparece el crimen organizado que al final es de interés de muchos de las y los presentes por ello es necesario centrarse en estas nuevas economías de la criminalidad que afectan a la economía de la seguridad. Es un tema que interesante para retomar en un futuro.
Por último, la idea de que hay que trabajar con planes, por primera vez se piensa en esto y es importante. La idea de hacer planes para las ciudades, hacer planes para la policía, de intentar establecer unas líneas de trabajo que permitan avanzar con un conocimiento razonable de lo que se hace y no simplemente ir a salto de mata como se suele hacer, o a reacción, como pasa muchas veces en las políticas públicas. Este aspecto es subrayado por Gonzalo, Franz y Beatriz. Queremos saber qué funciona y que no funciona. ¿Por qué? Porque es una manera de identificar los problemas y una manera de empezar a saber por dónde hay que resolverlos.
Se ha identificado que hay muchos casos de un rechazo hacia la policía. Esta división que se produce entre policía y ciudadanía, los italianos lo llamaban Corpus Separate en los años 50, esta idea de que son cuerpos separados de la sociedad. Se hace necesario introducir estos lazos, pero ¿cómo se puede reintroducir en una ciudadanía que no quiere a la policía? Cuando la policía presenta rasgos de corrupción en muchos casos que habría que erradicar. Este rechazo, considera Amadeu, no es tanto a la policía sino hacia su manera de hacer, a su manera corporativa de trabajar, por ello surge la necesidad de un nuevo modelo de seguridad, de un nuevo modelo policial que sea distinto desde corporativismo.
Explica que “el problema de la policía y esto me lo habéis oído decir algunas veces, es que la Policía no es profesional, es todavía gremial, no ha adquirido un estatus de profesión, sigue siendo un gremio. Y en este gremio no sólo existen los problemas de corrupción y de mala praxis ética, que también hemos subrayado con nuestra necesidad de ir hacia códigos de ética”, y continúa porque esa “esa policía corporativa que quiere trabajar lo menos posible y con los menos inconvenientes posibles. Y en ese sentido, los derechos humanos son un inconveniente, no dejan trabajar a gusto. Entonces es un problema que quieren trabajar lo menos posible, lo más cómodamente posible y lo más eficazmente posible.”
En este encuentro, se ha propuesto formación, mayor esfuerzo para más prevención y menos represión en cuanto a modelo policial, se puede decir que en el fondo esta nueva profesión debe basarse en códigos de ética, en comités de ética en valores y sobre todo en un tema importante, que Franz ha subrayado, es el tema de la cultura. Lo han dicho todos: el tema de la cultura policial.
La cultura policial no se puede cambiar en el corto plazo, tampoco es útil atacar directamente a la cultura, porque entonces genera más resiliencia por parte de la policía, sino que es fundamental cambiar organizaciones y funciones que alcanzan a cambiar la cultura. Pero requiere un movimiento a muy largo plazo y eso quiere decir generar espacios, como decía Beatriz, también de confianza, de efectividad y tal como ha subrayado Gonzalo la policía no puede hacerlo sola. Este cambio no lo puede hacer solo la policía, suponiendo que quisiera. Por lo tanto, policía y comunidad tienen que reconocerse. Tienen que hacer esta coproducción, este conocimiento del entorno social y reconocer las vulnerabilidades.
Para alcanzar estos cambios, que ya han subrayado por Gonzalo, Franz y Beatriz, hay tareas a largo plazo y también hay que articular con tareas en el corto plazo porque se necesitan cambios en lo inmediato.
Amadeu vuelve a destacar que las exposiciones van plenamente en el sentido de lo que es el movimiento fundacional de RISE y, por tanto, considera que como organización “estamos muy agradecidos a quienes habéis intervenido y a quienes habéis participado en esta plenaria”.
Finaliza dando ánimo a seguir trabajando en esta línea sosteniendo sin cesar este empeño que ya está tomando cuerpo y a mantener esta voluntad de cambio en las políticas públicas de seguridad “desde una perspectiva progresista, de izquierdas o como queráis llamarla. Muchísimas gracias a todos.”.
- Gonzalo es licenciado en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. Ha estado implicado en movimientos sociales de la ciudad desde finales de los 90 principalmente a aquellos vinculados a los centros sociales autogestionados y al ámbito universitario. Comenzó a trabajar en entidades vinculadas a la economía social y solidaria, también trabajó en el Periódico Diagonal antecesor del El Salto y posteriormente formó parte del equipo que acompañó al concejal de Salud, Seguridad y Emergencias en el gobierno del Ayuntamiento de Madrid en 2015. Con posterioridad ha trabajado como técnico de participación en procesos con población joven.
- Franz es académico. Sus estudios ponen foco en las políticas urbanas de seguridad. Doctor en Sociología, Universidad de París. Director del Centro de Seguridad Urbana y del Magister en “Prevención, seguridad urbana y policía criminal” y docente de la Universidad Alberto Hurtado. Asesor y consultor internacional de varias ciudades y gobiernos, también de las Naciones Unidas y de organizaciones internacionales sobre los temas de seguridad ciudadana, prevención y reforma policial. Ex coordinador y fundador del programa “Ciudades más Seguras” de las Naciones Unidas (1995-2001) y asesor de la “Red Global de Ciudades más Seguras” de ONU HABITAT. (2012-2021). Autor de varias publicaciones sobre el tema de seguridad ciudadana y prevención. Miembro de la Unidad Coordinadora de la Reforma de Carabineros de Chile (2021)
- Beatriz es investigadora comunitaria. Experiencia en Medellín programa de seguridad con base comunitaria. Mujer feminista popular en construcción diaria, integrante del Observatorio de Seguridad Humana de Medellín que se ocupa de la investigación de conflictos y violencia adscrito a la Universidad de Antioquia, integrante de la coordinación de mujeres de la zona nororiental de Medellín artesanas de la vida, contructoras de paz y de diversos procesos de mujeres que trabajan la prevención de violencias basadas en género.
- Amadeu es miembro Fundador de RISE. Experto en materia de seguridad y policía, doctor en derecho por la Universitat de Barcelona y diplomado superior en criminología por el Instituto de Criminología de la Universitat de Barcelona.Fue el director general de Modernización de la Administración de la Generalitat de Cataluña desde noviembre de 2007 a enero de 2011. Previamente, fue comisionado del Centro de Estudios y Seguridad (2004-2007); director de la Escuela de Policía de Cataluña (1996-2004); director del Gabinete de Estudios y Prospectiva de la Secretaría de Estado de Interior del Ministerio de Justicia e Interior (1994-1996) y jefe de la sección de estudios y documentación de la Escuela de Administración Pública de Cataluña (1989-1991), entre otros. Es experto del Consejo de Europa en temas de seguridad y policía. En cuanto al ámbito académico, ha sido profesor del Departamento de Derecho Penal y Ciencias Penales de la Universitat de Barcelona, la Escuela de Criminología de la Universidad de Oporto y profesor de másteres y cursos en países como México, Argentina, Italia, Francia, Portugal o Argelia. Recasens también es miembro del Comité Científico del GERN (Group Européen de Recherches sur las Normativités) y autor de numerosas publicaciones científicas en el ámbito policial y de seguridad.
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